试论我国的行政立法体制

试论我国的行政立法体制

邢玉花

邢玉花辽宁省阜新市委党校123000

摘要由于我国法治进程较短，行政管理的众多领域都缺乏相应的法律规范。行政立法以其灵活、迅速的特点填补了许多立法空白，使行政管理有章可循。然而在行政立法中存在的问题需要我们正确看待并解决。

关键词立法行政立法立法质量问题与对策

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”是我国的一贯法制要求。随着我国社会主义法治进程的加快，法制建设也得到快速发展，2011年具有中国特色的社会主义法律体系已基本形成，这对于我们更好地推进“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，奠定了坚实的理论支撑和实践动力。从行政法治的角度纵观我国行政立法的制定与执行情况，有很多问题值得我们去研究。

一、行政立法的概念

指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定具有普遍约束力的规范性文件的活动。是一种抽象行政行为。它包括行政机关提出法律草案和地方性法规草案的活动；也包括行政机关制定行政法规、规章的活动。

（一）提出法律草案和地方性法规草案是行政机关的重要活动之一

根据《立法法》第12条规定：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”具体到实践中，有权国家行政管理的法律草案往往由国务院提出，有关地方行政管理的地方性规章案常常由地方人民政府提出。制定行政法规规章也是行政机关重要的立法活动，其中行政法规由国务院制定并发布，行政规章包括部门规章与地方规章。前者由国务院各部门制定并发布的；后者则由省、自治区、直辖市政府和省、自治区人民政府所在地的市政府，经国务院批准的较大的市的政府制定并发布。

（二）行政立法必须严格依法进行，即按照法律规定的权限与程序进行。

关于部门规章，1990年2月18日国务院发布实施的《行政规章备案规定》第2条第2款规定：“本规定所称规章包括部门规章和地方人民政府规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照法定程序所制定的规章、办法、实施细则、规则等规范行文件的总称。”《立法法》除对部门规章予以确认外，还在第71条中规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律规定和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

关于地方规章，由有效行政机关依照法律、行政法规与地方性法规制定，与部门规章是同一层级的行政法律规范。根据《立法法》第73条规定：地方政府规章可以就下列事项作出规定，一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。

二、中西方国家行政立法比较

西方发达国家行政法制的历史比较悠长。在行政领域其制度化、法制化程序较高，有许多值得我们借鉴与学习之处。

首先，就行政立法的数量而言，西方国家随着行政权的扩张，以及行政分工的日益专业化，大量的涉及行政管理的议会立法草案均由政府部门提出，以美国为例，到20世纪中期，政府部门已成为国会立法的主要草案提供者。2003年美国国会通过的法律有500多部，而行政法规竟达5000部之多。此外，每一个州还存在有数量相当的规章。德国1997年的联邦法律和法规各为780部，（同年中国法律12部，行政法规50部）有资料显示德国已有90多万部行政规章。

其次，就行政立法的权力来源而言，英美国家行政立法又称委任立法，行政机关的立法权来自国会的授予，尽管美国关于授予立法权，已从不能授予立法权到可以授予，进一步发展到如今的宽松的公共利益标准。但行政立法权的源头始终来自国会，权力来源的单一，避免了行政立法冲突的产生。我国行政立法主体多样，依据多样，行政机关既有固有的立法权，也有被授予的立法权，很容易产生立法冲突。据资料表明，美国行政机关不仅在行政立法当中采用成本效益分析技术，而且向国会提交的法律法案，也均须经过成效分析论证，立法的科学性与可行性程度较高。

三、我国行政立法制定中存在的问题及对策

（一）行政立法制定中存在的问题

1、行政立法质量有待提高。我国目前行政立法质量总体不高，其根本原因在于部门利益或地方利益导致立法者角色错位，立法公开和公众参与不够，行政立法缺乏充分的专家论证、立法技术也很不高。

2、行政立法的程序公开透明不够，民众参与不足。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法活动应当体现人民的意志，反映人民的意见、要求。但是从实践看，在我国行政机关实行首长负责制，行政活动必须追求效率，决定问题时往往容易从自身管理的角度来考虑，而忽视行政机关的合法权益，同时，由于受“官本位”观念的影响，行政机关听取意见的渠道和方式不够充分和完善，行政立法大多不向人民群众公开予以规范的内容，因而群众对内容既不知情又不能参与制定程序表达意见，基本上行政机关自己说了算，确立的制度反映民意不够。

（二）提高行政立法质量的对策

1、严格遵循依法行政的基本要求，确保行政立法的合法化。依法行政对行政机关制定行政规范的要求是法律优先和法律保留。所谓的法律优先，又称法律优位，它是针对行政机关制定的法律规范提出的，在当代各国都已经发展为多层次立法的情况下，必须保证法律的优先地位。从另一个意义上说，法律优先也意味着下一层次的法的规范要与上一层次的保持一致，层层保持一致，也就保证了法律优先原则的实现。从各国宪法和法律所规定的法律优先和法律保留原则的精神来看，其核心内容在于保证和保护公民的基本权利和自由。

2、完善立法技术工作，吸收与借鉴科学的立法手段，使所立之法具有可行性。总结我国近些年来的依法行政经验，发现凡是对行政立法的制定进行科学的成本效益预测，并投入相应的资源，法律、法规文件的执行就会容易得到执行和落实。大凡对经济立法项目进行了成本效益分析，充分论证其可行性的立法项目，就会得到公众的理解、配合和遵守。大凡没有经过认真细致的立法成本效益分析，政府不能合理配置资源或资源明显不足的立法项目，就不会得到社会的认可和公众的遵守，规则就会被束之高阁，无法有效调整社会各种关系，所以，随着我国法治水平的提高，增加对行政立法制定的经济成本效益分析，增加对立法技术规范的研究，把成熟的立法技术固定化，会起到事半功倍的效果。

参考文献

【1】《全面推进依法行政实施纲要》读本

【2】《WTO与中国行政法治建设》王红傅思明著中共中央党校出版社

【3】《第十一届人大五次会议政府工作报告》2012年3月

【4】《法制日报》2011年3月11日、《学习时报》