南昌市“三规”之间差异与问题探讨

南昌市“三规”之间差异与问题探讨

王国爱

南昌市城市规划设计研究总院江西省南昌市330038

摘要：文章主要论述南昌市“三规”之间存在的问题，“三规”由于编制主体、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、基础资料、技术标准、规划方法的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、甚至相互矛盾等问题。

关键词：“三规”；差异与问题；南昌

1．引言

根据南昌市“十三五”规划要求，按照“三规合一”改革试点城市要求编制，要求强化规划协调管理，实现“经规”、“城规”、“土规”“三规合一”，确保各类规划在总体要求、重大安排、空间配置、时序布局、重大项目和约束事项上方向一致、落实有力。但南昌市“三规”之间存在诸多问题，如“三规”由于编制主体、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、基础资料、技术标准、规划方法的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、甚至相互矛盾等问题。

2．南昌市“三规”之间存在的差异与问题分析

“三规”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，是影响城市发展最大的三类主要规划。“三规”在经济建设与实施城市可持续发展战略中起着关键的作用，但由于长期以来缺乏相互之间的系统衔接，“三规”之间一直存在一系列的现实差异和矛盾。

2.1规划期限和主管部门存在差异

南昌市“土规”规划期限一般为15年，对15年土地资源的管控，并且通过年度指标控制实现对土地开发的控制，继承性强，刚性大，其主管部门为南昌市国土局；南昌市“城规”的规划基准年、规划期限由南昌市人民政府根据南昌市的发展条件、发展趋势、近远期结合等确定，规划期限一般为20年左右，弹性与刚性并重，主管部门为南昌市规划局；“经规”的规划期限一般是5年，每五年编制一次，强调近期5年内发展目标及项目，变化快，继承性弱，弹性大，主管部门为南昌市发改委。由于“三规”在规划基准年和规划期限上存在较大差异，导致在基础数据和规划数据衔接上也存在较大困难，同时“三规”由于审批部门和主管部门的不同，导致部门之间各自为政，各说各话。

2.2基础资料统计口径不一致

在土地数据统计方面，南昌市“土规”主要运用现代遥感技术获取土地详查资料及土地利用变更调查数据，为GIS数据，南昌市“城规”主要依据城建和规划部门的统计资料，应用的基础数据为CAD数据，由于两者在土地数据统计上使用的方法不同和坐标系统不统一，所以两者得到的最终数据结果存在一定差异。

在现状建设用地统计方面，“土规”往往将城市已建设或已批复的用地作为现状城市建设用地；而“城规”则将已划入城市总体规划范围内的郊区甚至村庄建设用地也计入现状城市建设用地。由于基础资料、规划基准年和统计口径的不统一，导致“土规”、“城规”之间衔接困难。

在人口统计上，南昌市“城规”的人口规模采用常住人口，南昌市“土规”和“经规”采用户籍人口；“城规”和“经规”的数据基准年是2010年，而“土规”数据基准年是2005年，编制年份久远，致使“三规”在全市域总人口、城市化水平、中心城区人口规模等指标上没有可比性，很难进行有效衔接。

2.3用地分类与标准存在差异

“城规”和“土规”在用地分类与标准存在差异主要是由于规划与国土两个部门基于管理的需求不同造成的。《南昌市城市总体规划（2001-2020）》采用的用地分类是《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJl37-1990）》，而《南昌市土地利用总体规划（2006-2020）》采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》。两者用地分类的主要差异集中在农用地的细分和建设用地的分类界定上。由于用地分类和标准上的差异，导致“城规”和“土规”在指标统计和计算上存在较多的矛盾。

2.4城市规模确定的方法存在不同

确定城市规模是“城规”和“土规”的核心内容。南昌市“城规”采用传统的城市规划预测方法预测城市规模，即通过预测规划期内人口规模及城市化水平，并结合相关标准确定人均城市建设用地指标，得出城市建设用地规模。而“土规”是根据土地资源现状和耕地保护及社会经济发展目标，结合上一层次的土地利用总体规划的要求，自上而下进行建设用地指标分解，其建设用地包括城乡居民点及独立工矿用地、交通水利及其他建设用地。

由于计算方法和统计口径的差异，导致“经规”、“城规”和“土规”预测2020年南昌市中心城区人口、建设用地和人均建设用地面积存在差异。

2.5空间布局方面存在矛盾

南昌市“经规”主要阐明全市发展战略意图，明确政府工作重点，是编制各级各类规划和实施全市重大工程项目的主要依据，因此，“经规”涉及南昌市全市域范围；“城规”主要是确定城市性质和城市规模（包括人口规模和用地规模），合理进行城市规划区内的用地布局和资源配置，因此，城市规划区往往不涉及整个行政辖区范围；而“土规”是对行政辖区内的全部土地的利用结构及其空间布局作出长期的合理安排，因此，“土规”涉及整个行政辖区内的全部土地。

由于空间覆盖范围存在差异，尤其是国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，目标性强、空间性弱，导致“经规”与“土规”、“城规”在用地布局、空间结构和产业布局上的不同。

2.6空间管制上存在一定冲突

城市生态本底是“三规”的重要基础分析内容。南昌市“经规”强调分类推进主体功能区建设，“土规”根据南昌市中心城区城乡建设用地的规模边界、扩展边界，将其划分为允许建设区、有条件建设区和限制建设区，“城规”根据综合生态适宜性、工程地质、资源保护等方面因素，划定基本生态控制线和规划建设控制线，将中心城空间划分为禁止建设地区、限制建设地区和适宜建设地区（含已建区）。由于“三规”在空间划分方法和管制要求上的不同，导致“三规”在城市空间管制上的差异。

3.南昌市“三规”差异带来的现实困境

3.1“三规”存在差异，浪费土地资源

南昌市由于“土规”和“城规”造成差异用地因只符合一种规划而不能直接使用，“两规”建设用地布局上的差异导致土地资源的浪费。

3.2保护缺乏统筹，影响生态安全

“三规”由于在生态用地保护边界上不统一，缺乏有效管控，建设项目侵占生态用地时有发生。如南昌市“城规”划定的生态用地与“土规”划定的生态用地的边界上存在较大的差异。另外发改部门建设项目选址时也未能有效注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象也时有发生，对城市急需保护生态敏感用地造成一定程度破坏。

3.3审批流程复杂，项目落地困难

规划各自为政，严重削弱规划的严肃性、一致性。审批手段落后、服务理念不到位，不同部门在行政审批中互为前置、来回审批，效率低下。使得项目落地十分困难，导致各项建设项目的投资成本增高，不利于建设项目快速投资见效。

4．结语

空间资源具有唯一性，“三规”失衡的根本原因是同一空间体系下存在的三个部门三类规划之间的权益的争夺，是各级政府及部门之间事权分配原因导致的。目前“三规”之间存在的突出问题已得到南昌各级政府及相关部门的重视，并启动了开展“三规合一”工作，期待通过“空间布局对应、规模总量执行、控制指标落实、规划要求统一”来实现“三规”的衔接，破解“三规”差异带来的现实困境。

参考文献

[1]王军.基于城乡规划法的县级层面两规协调研究[C]//2010中国城市规划年会论文集，2010.

[2]徐东辉.“三规合一”的城乡总体规划[C]//2009中国城市规划年会论文集，2009.

[3]王天伟，等.“三规合一”的理论与实践[C]//2009中国城市规划年会论文集，2009.