公众参与制度的完善

公众参与制度的完善

张园园

（西北政法大学经济法学院，陕西西安710063）

摘要：环境法意义上的公众参与即每个公民都有权获取国内公共机构掌握的环境有关信息且有机会参加环境公共管理的过程。公众参与制度是实现可持续发展目标的必然要求；能促进环境决策的科学性、民主性和执行性；增强公众主人翁意识等。从立法层面、政府和公众角度看，我国的公众参与都是不完备的。基于国外经验总结，可以通过完善环境保护法律制度本身、发挥政府职能及树立公众的义务本位思想来对该制度予以完善。

关键词：公众参与；必要性；现状；建议

一、环境法上公众参与的含义及其理论基础

（一）公众参与的含义

所谓公众参与，是指群众参与政府公共政策的权利[1]。环境法意义上的公众参与有所不同。公众参与即每个公民都有权获取国内公共机构掌握的环境有关信息，并且有机会参加环境公共管理的意思决定的过程[2]。同时对其“公众”范围的界定，理论界和立法不尽统一。如《奥胡斯公约》，个体市民、民间法人，以及一些团体、组织或集团构成“广义的公众”；我国法律和文件则包括单位、专家学者、个人、社团等；又如，金瑞林教授认为环境公众参与主体中的“公众”是公民；而徐春艳学者则认为其包括规划单位、建设项目单位、环境保护部门以及其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等。

（二）公众参与制度的理论基础

在环境法的研究过程中，学者间形成了“环境公共财产论”、“环境公共委托论”及“公民环境权理论”。

环境公共财产论是经济学家基于公共物品经济学提出的。此理论认为，环境资源不能视为“自由财产”，人类生存、发展过程中所需的大气、水、能源、土壤等要素属于公共领域的财产，不为个人所享有，任何人都要保护这份“共享资源”，不能随意破环、损害公共的利益，公民应该参与到这些公共资源的分配中，发表自己的观点，维护自己的利益，使得这种“公共财产”的质量得到提高。

为了合理支配和保护公众权利，美国学者萨克斯从环境管理的范畴提出了环境公共委托论。委托论即公众作为委托人，将共同资源、财产等委托给国家管理机关，管理机关根据委托人的意思，行使委托权，代表公众参与环境的保护、监管和惩戒，并以其强制力保障各项职能的落实，受委托人也必须对委托人负责，接受其监督。

在环境公共财产论及委托论的基础上，公民环境权的提出丰富了公众参与的理论基础，1972年的《人类环境宣言》是最早宣告环境权的。环境权作为新的理论和权利，一方面从法律层面肯定了公众参与环境管理权、检举权、控告及监督权等一系列权利，另一方面也对政府部门提出了更高的要求，同时，有关环境权的立法也在各国得到肯定和发展。

二、公众参与制度的社会价值

（一）公众参与制度是实现可持续发展目标的必然要求

可持续发展即既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展模式。随着科学技术和工业革命的不断增强，物质文明成了人们追求进步的标志，但环境生态却在走向衰竭，传统的发展观要么一味强调发展，要么一味强调限制增长，具有极端性。人类最初为了生存而进行的“奋斗”走入畸形道路，地球生态系统开始经历浩劫[3]。无论是环境污染还是生态破环，大自然开始触目惊心的报复，而只有公众转变发展模式，作为主体切身投入到环保建设中，才能改善生活质量，抑制欲望，实现和谐共生。

（二）公众参与制度能促进环境决策的科学性、民主性和执行性

传统的决策往往缺乏公意，环境决策也不例外。公众与政府机关从本质上地位就不平等，公众对其发布的各项文件只有绝对的履行和服从，很少考虑到公众参与的层面，在这种情形下，环境决策单纯体现决策者意思，不能充分听取民意，执行起来也是困难重重，不尽人意。公众参与制度能充分发挥公众的作用，汲取人民群众智慧，使决策从群众中来到群众中去。随着环境危机的加剧，加快建立和完善公众参与制度更具紧迫性，实践也证明，各国通过相继立法，使公众环境参与得到法律的保障是不错的选择。

（三）增强公众主人翁意识，调动其环境参与积极性

公众既是环境公共资源的享受着，但同时也是环境参与的义务履行者。公众与环境可谓同根同源，公众不是一个独立的个体，其生存和发展的源泉是大自然，其更不能脱离环境而独立存在，因此，面对环境问题，任何人都不能置身事外，只有调动公众参与的力量，才能达到事半功倍的效果。公众参与制度无论从伦理的角度考量，还是从法律的层面分析，都将极大调动公众的环境意识和积极性，从而协调各方利益冲突和矛盾，使自身在理性中得以发展。

三、我国公众参与制度的现状及国外经验借鉴

（一）我国公众参与制度的现状

从立法层面看，公众参与的环境立法具有松散性与单一性。虽然近几年我国关于环境的立法不断完善，在《宪法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》及《水污染防治法》都对公众参与作了一些规定，但其都只散见于相关法律法规中，没有形成完整而系统的有机整体，不能实现法条之间的相互衔接；立法上一贯采取宜粗不宜细的原则，也使相关规定更为模糊、不易操作。

从政府的角度看，我国自始官本位思想浓厚。公众一般都是孤立于行政管理、决策之外的，参与到具体的环境治理中更是难上加难，有时政府为了提高政绩，甚至不惜以牺牲环境为代价，更有甚者，在执法过程中法治意识、环保理念和可持续发展观念缺失，而公众力量处于边缘且薄弱，也加剧了参与环境决策的阻力。

从公众自身角度看，公众环境参与意识薄弱、参与能力不足，侵权救济途径不完善。生活中，大多数人对环境问题抱着事不关己的态度，无休止地浪费、破坏着大自然的恩赐，即使我国有着以儒家思想为根源的共生及和谐文化的基础，但随着社会结构的变化、城市化进程的推进、人们消费模式的转变等都潜移默化地对公众起着差异性的影响。同时公众在环境参与过程中受年龄、教育程度、自我认知等影响，在环境侵权的救济中具有被动性。

（二）国外有关公众参与制度的经验

美国联邦政府通过立法等形式，形成了一个庞杂的和完善的环境法体系。1969年美国颁布了《国家环境政策法》，由此其诞生了一部拥有较为先进的综合性的环境法律，这也是世界上一部最简短而具有划时代意义的环境基本法。环境政策法在20世纪70年代就确立了“预防为主”的环境影响评价机制；其次，其明确规定了国家和政府的环境责任；再者便是确立了公众环境公益诉讼，即公众享有公益诉权，在环境公共利益受到损害而又不愿或不能行使诉讼权时，第三人可提起诉讼。加拿大在公众参与制度的建设上也别具特色。自治组织指一定范围内的自治群体进行自我管理、自我服务的组织形态，而加拿大则鼓励、促进这种灵活且高效的参与方式。

(三)国外可借鉴的经验

我国环境法律目标的实现，除了要有完备、科学的理论外，应学习美国、日本等国家对于民间环境保护组织（NGO）的重视和发展。例如，“美国的许多经典案例都由公民或NGO提起诉讼”；再者，日本则赋予NGO以立法权，这在世界也处于领先地位[4]。因此，我们可以通过扶持民间环保组织，普及环保宣传教育，并通过NGO建立起公权与私权沟通的桥梁，从而加强公众与政府的合作，克服单独依靠国家或政府环境保护的不足，使环境保护形成共同的行动。

四、我国公众参与制度贯彻和执行的完善建议

首先，完善环境保护法律制度本身，保障公众的参与权。第一，环境权作为公众的基本权利，应通过明确的法律确定下来，具体规定公众参与的条件、方式和内容，使公众参与能具体化，而不是简单的将其规定在环保法中；另外，可以通过设立圆桌会议、自治组织等新型的、具有实践意义的模式，完善公众参与的方式和渠道，鼓励和扶持非政府组织发挥作用，参与到环境的建设中；良法和善治的有机结合才能达到预期效果，在完善相关公众参与的条款的同时，要大力支持和鼓励企业进行转型，转变传统高消耗、高污染的发展模式，依靠科技创新，建设资源集约型社会；再者，明确教育在环境保护中的地位和作用，建立健全公众环境参与的奖励和引导制度。

其次，发挥政府职能，落实政府环境责任，促进环境决策科学、民主。政府作为环境信息的决策者，应主动深入群众、了解民情、听取民意，促使环境决策信息能为公众所掌握；在救济方面，建立公众环境诉讼的机制，杜绝公众求助无门之事发生，强化政府的执行力，树立政府的威严和公信力。总之，在公众参与环保的过程中，要充分保障公众的环境知情权、环境决策参与权及环境损害诉讼权。同时，应将经济发展的绩效评估与绿色环保政绩相结合，建立政府环境决策及执行的问责机制，避免相互推诿，出现监管空地；“最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府，”因此，政府更应树立环境责任意识，加强政府间不同单位、部门的环境合作力度，为公众提供更好的、更完善的参与方式和渠道。

最后，公众应树立义务本位思想，增强参与意识和能力。鉴于环境问题的特殊性，公众应正确看待人与自然的关系，增强自身环境道德意识，转变消费模式，提高环保的自主参与性，不能过度依赖政府。公众义务的履行是为了更好的享受环境权利，公众一味的索取，人类也将步入罪恶的深渊。因此，公众要提高环境参与的意识，积极行使权利，监督政府工作，充分发挥主人翁地位。在环境问题上，理论教育也是重中之重，公众参与积极性不高的主要原因是参与能力不足，因此，公众在增强环境意识的同时要不断提高自身对环境知识的补充，自觉、主动接受相关环境法律知识的宣传教育，从而提升参与的能力和水平；生活中，当公众自身环境权益受到侵害时，要敢为人先，主动进行自力救济，表达诉求和愿景，运用掌握的法律等知识充分维权。

参考文献

[1]李昌麒主编：《环境法学案例教程》，厦门大学出版社2006年版，第78页.

[2]交告上史等著，田林等译：《日本环境法概论》，知识产权出版社2008年版，第152页.

[3]冯振强著：《无言的义务》，中国政法大学出版社2015年版，第45页.

[4]陈廷辉著：《环境政策型立法研究—基于对中国环境基本立法模式的思考》，中国政法大学出版社2012年版，第192页、第204页.