档案管理体制存在的问题研究

档案管理体制存在的问题研究

陈超

重庆三峡学院重庆万州404000

【摘要】当前，我国档案管理体制还存在诸多问题，本文从档案局（馆）的政事职能不分、人员编制杂乱、管理者和被管理者为一身、“局馆合一”的现状与现行法律法规相矛盾等几个方面来简要探究我国目前档案管理体制存在的问题。

【关键词】档案管理体制局馆合一问题

当前，档案局和综合档案馆合并成一个机构，为党委或政府的下属的文化事业单位，同时履行档案行政管理职能和档案保管利用职能。另外有些县级档案管理机构中没有设档案局，只是在档案馆多挂档案局的牌子，由档案馆工作人员来履行档案行政管理职能这种“局馆合一”管理体制一直延续至今，在其发展过程中仍存在一些问题。

一、档案局（馆）的政事职能不分

国家档案局令《中华人民共和国档案法实施办法》第二章第七条明确规定政府档案行政管理部门（档案局）具有行政管理职能。第十条指出：“中央和地方各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，依照《档案法》第八条的规定，承担下列工作任务：收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案；对所保存的档案严格按照规定整理和保管；采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。”这一条规定指出档案馆是具有文化功能的事业机构。由上述规定我们很明显地看出，档案局和档案馆两者的性质和职能是不同的。然而，在档案局和档案馆的机构安排上，中央一级将中央档案馆和国家档案局合并，地方将档案局和档案馆合并。这种将档案行政管理部门和文化事业机构合并成一个机构的现象明显是“政事合一”的现象。这与我国当前国家机构改革要求“政事分开”的原则是相违背的。“政事合一”性质的“局馆合一”档案管理体制模糊了档案局的行政管理职能和档案馆的档案保管利用职能的界限，影响了两种职能的正常发挥。

二、档案局（馆）人员编制杂乱

“局馆合一”的档案管理体制，由于档案局（馆）行使档案行政管理、档案保管利用服务两种不同性质的功能，造成了机构内部的工作人员的隶属于不同的人员编制，或行政编制、或事业编制、或参照公务员编制、或行政编制和事业编制混合。行政编制的人员按照行政层级升迁，拿薪级工资的，事业编制的人员按专业技术评职称，增加工资报酬。档案局（馆）这种人员编制混编，行政事业两种职能一种编制的现状会给档案工作带来一系列的问题。首先，对于同时设有行政编制和事业编制两种编制的机构来讲，由于待遇不同，影响了他们的工作热情，不利于到档案工作的高效率的实现。其次，对于只设行政编制的机构来说，从事具体档案保管、利用等服务职能而无行政管理职能的工作人员会因行政身份而加深官僚化的思想，弱化自身的服务职责，不利于实现档案资源的社会化利用。再次，对于只设事业编制的机构来说，因行政管理主体（档案局和行政管理人员）缺乏行使行政管理职能的权威性和震慑力，容易导致所管理机构及工作人员人员忽视来自行政管理主体的指导与制约，甚至于对其置若罔闻，降低档案行政管理的效力。因此，我国的档案机构应该按照“地方行政机构应当使用行政编制，事业单位使用事业编制，不得混用”的要求，合理安排档案机构的设置并对在档案机构中人员进行规范化编制。

三、管理者和被管理者为一身

《档案法》规定“国家档案行政管理部门主管全国的档案事业，对全国的档案事业行使统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级及以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内的机关、团体、企事业单位和其它组织的档案工作实行监督和指导。”这一规定中，档案行政管理部门指导和监督本行政区域内的组织也应当包括本地的综合档案馆。我国在实行“局馆合一”档案管理体制之前，档案局对档案馆的监督和指导属于一个机构对另外一个机构的监督，是一种外部监督和指导，而在“局馆合一”形成之后，监督和管理就改变性质，变成了机构对其本身内部的一种自我的监督管理，这种缺乏一定的公平和公正性。这就好比一个身兼裁判员和运动员两种身份的人在以运动员身份参加比赛的同时又以裁判员的身份对这场比赛参与评判，这种集评判人与被评判人于一身的模式容易使评判者因自我保护和自谋私利的心理而影响评判结果的公正。笔者建议调整这种监管缺乏外部约束机制的状况，将档案局和档案馆分开，分别行使监督职能，使档案局和档案馆在对自己的工作进行监督的同时也接受对方的监督。

四、“局馆合一”的现状与现行法律法规相矛盾

国家档案局颁布的《中华人民共和国档案法实施办法》规定“国家档案局依照《档案法》规定，具有行政执法能力。”第八条指出“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对照这两条规定，我们可以说各级档案局是本级人民政府的档案行政管理部门，它具有行政执法主体资格，由法律授权履行档案执法、统筹规划、制度制定和行政监督、行政检查等职能。在实际的档案事业管理活动中，由于对档案局行政管理职能和档案馆文化事业单位的定位认识模糊，很多档案部门尤其是省级以下的档案局与档案馆合并之后，被列为了本级政府领导下的直属事业单位。因此，当对管理相对人进行行政处罚时，不会对相对人产生行政效力，行政处罚相对人也没有接受事业单位性质的档案局对其进行行政处罚的义务，进而影响了档案事业的发展、不利于我国依法治档的发展进程。另外按照我国行政法学原理以及《行政处罚法》的相关规定，有权实施行政处罚行为的主体必须是具有行政处罚权的行政机关。从这一角度上讲，作为事业单位的档案局实施行政处罚行为也是缺少法律权威性的。因此，为了能更好地依法治档，应该明确各级档案局的行政管理部门的地位，以强化其实行档案行政管理职能的权威性。

【参考文献】

[1]朱光明.关于政事分开的几点思考[J].中国行政管理，2005（3）.

[2]沈志华.俄罗斯档案管理体制的变迁[J].云南档案，2004（1）.

[3]蒋锦萍.《档案法》修改之立法思路探讨[J].浙江档案,2008（3）.

作者简介：陈超（1982-）男，土家，硕士研究生，重庆三峡学院教师，主要从事档案理论与数字化建设。

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