关于提高财政支出效率横向制度保障的文献综述

关于提高财政支出效率横向制度保障的文献综述

王晓璐

王晓璐（安徽大学经济学院，合肥230039）

中图分类号：F239.65文献标识码：A文章编号：1009-8585(2009)12-0000-02

目前我国对财政支出方面文献主要集中在四个方向：第一个方向是财政支出管理的现状，第二个方向是财政支出对经济的若干影响，第三个方向是公共财政支出的绩效管理，第四个方向是讨论财政支出效率。财政支出包括量和质两个方面，在量的方面，多年来财政支出的扩张规模是可观的；在质的方面，近年来人们加大了对财政支出效率的关注。

一、我国财政支出效率理论分析

（一）职能界定问题。即对于像我国这样一个兼具转轨与发展任务的国家而言要界定政府与市场的边界，严格合理的界定政府职能及公共支出的范围，确定公共支出的规模和结构等问题。防止公共支出的“缺位”和“越位”。

（二）制度保障问题。这一问题包括纵向和横向两个方面。纵向是指财政体制在不同行政级次之间的匹配与规范问题。横向是指保证各级财政规范运行的体制性措施，目前市场经济国家通行的是部门预算制度、单一国库账户制度、政府采购制度三位一体的管理体制，并由此形成规范体制的基础结构。本文献综述则是集中讨论关于提高我国财政支出效率横向制度保障问题。

二、我国财政支出横向制度保障现状

（一）政府职能转换滞后。刘国成，刘晓光（2003）指出政府职能不合理，财政支出范围和结构就很难规范。国家计委专题调查结果表明，以政企分开、政资分开及政府从微观经济活动领域退出三项指标来衡量，政府行为适应市场化的程度，目前只有20%左右，成为市场化进程中最薄弱的环节。吕炜（2004）认为我国政府与市场的关系的界定一直处于动态与过程中，支出的边界也具备很强的实践特色。改革开放以来，政府支出的规模不断扩大，结构也有所改善，但内容仍然宽泛，职能边界和支出特征不明显，中央与地方在支出范围上的职能分工不清晰。

（二）财政预算约束软化。刘国成，刘晓光（2003）指出预算管理体制存在的问题主要有：首先，现行预算科目在体系的划分、功能和经济分类上相互交叉，没有较为完备的评估体系和备选项目库。其次，政府资产状况不清，财政分配缺乏准确的基础数据作支撑，政府预算缺乏应有的透明度和公开性。第三，大量预算外和制度外财力存在，直接否定着政府预算应囊括所有政府收支的基本原则。第四，预算的审议和批准过于匆忙，使得全国人大难以深人地对政府预算进行审议、修改。刘小梅（2007）认为预算制度存在着在编制及结构方面上，“基数加增长”的预算编制方法极不合理，预算编制与中期战略之间缺乏联系；审批执行方面上流于形式，执行随意性大；审计监管方面上监督软化等方面的问题。耿平（2008）指出现行财政体制下，我国部门项目支出预算编制不细、不准、不实。具体表现为项目支出预算标准不够明确，传统的部门项目支出预算编报过于粗放，评审的有效时间十分有限，项目支出预算申报资料难以满足细化评审的要求，部门项目支出预算评审组织者与专业技术人员协同动作要求较高。

（三）财政监督机制弱化。潘敏慎（2004）认为现行财政监督存在以下不足：1、对财政监督的认识滞后，没有充分认识到财政监督与财政管理之间密不可分的内在联系。2、财政监督法制建设滞后，特别是实施财政监督的程序性法规比较缺乏。3、监督主体众多，各监督主体之间职责分工还不甚明确，经常出现多头检查、重复检查或监督真空的现象。4、监督内容和方式仍以直接检查为主，缺乏事前事中监督。5、财政监督偏重微观监督，忽视了对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。6、财政监督绩效的考核指标弊端严重，监督与管理相脱节。袁凌和赵福军（2006）指出财政监督存在着以下方面问题：第一，监督机制落后，对新的经济行为、交易方式如企业改制、资产重组等对税收的影响以及政府采购、转移支付、政府绩效等监督制约机制还未涉及。第二，缺乏科学的监督绩效考核指标和评价体系。对专职监督机构的考核侧重于以组织收入为主，这种考核指标的激励作用有限，缺乏科学性，很难达到制止违纪行为、维护财经秩序的目的。

三、完善我国财政支出横向制度保障的若干建议

（一）合理界定和调整政府职能。苏明（2002）认为我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化或者弱化，甚至需要取消。刘国成，刘晓光（2003）指出公共财政支出的范围取决于政府职能的范围，也就是市场失灵的领域。因此，合理界定支出范围，要以社会共同需要为最高标准，集中精力去解决私人部门无法解决或解决不好的问题。

（二）改革预算制度。苏明（2002）指出完善预算管理应实行部门预算以提高预算的透明度、实行综合财政预算以提高预算的完整性和实行零基预算以提高预算的准确性。对此刘国成，刘晓光（2003）则提出推进部门预算改革、实施国库单一收付制度和政府采购制度三个方面的措施。刘小梅（2007）认为应当在提前预算编制和审批时间、尝试编制中期滚动预算、建立财政部门与预算单位之间的预算编制复合程序和进一步推进绩效预算改革试点等方面进行预算改革。牟蔚，聂萍（2007）指出要加强预算管理必须提高投资资金运营效益，建立以绩效评估为导向的预算体系；逐步细化中央补助地方支出预算，改革专项转移支付制度，完善转移支付制度；加强预算监督，完善预算管理内部控制制度。

（三）完善财政监督体系。耿建云，张蓓（2001）在考察希腊和瑞典财政监督管理后提出以下建议：主观上要重视向相关部门提出改进管理的意见和建议。客观上一方面要强化对财政资金使用效益的监督和坚持事前审核、事中监控和事后检查相结合的财政监督。另一方面还要重视计算机信息网络建设。王瑛（2005）则指出财政资金低效深层次的原因在于财政生活中的信息不对称。因此要通过利用互联网络披露原始信息，利用信息技术实现信息的自动校验与真实披落；抓住预算信息、预算执行信息、部门决算信息和重大项目监管信息四个重点环节，披露监管信息；利用群众监督披露群众监督信息四条措施来保障财政监督的有效性。

（四）构建财政风险规避机制。邹贤启（2000）认为必须十分注意防范财政风险，防止那些与政府不相干的债务都由财政来偿还。要明确市场经济体制下各自的职责权益，政府不再越俎代庖，一切按市场法则办事；对不同的行政、经济主体，应明确应负的权责，防止风险转移。吴厚德（2001）可以从以下几个方面来防范财政风险：提高防范财政风险意识；采取制度性措施和加强预算管理等来努力消除风险隐患；加强财政基础环节建设和根本性建设；建立预警防范系统和加快财税制度的完善。

综上所述，我国财政支出效率受到了到各方面学者专家重视与研究，对财政支出效率横向制度保障现状进行中肯地分析，指出政府职能、预算和财政监督等方面存在的问题，并提出自己的解决问题的办法和建议。首先，在政府职能方面存在的问题，学者之间基本取得了共识，认为政府职能不清，存在“缺位”和“越位”，从而要求合理界定和调整政府职能。其次，在预算方面，财政预算约束软化，要加强部门预算，推行零基预算，提前预算编制审批时间和进一步推行绩效预算。再次，在财政监督方面，财政监督机制弱化。建议可以分别从内部监督和外部监督两个方面来完善，其中内部监督包括监督方式、监督内容等，外部监督包括立法监督和公众监督等。

但目前在财政支出效率横向制度保障的研究过程中仍然存在不足的地方：第一，研究思路和视角几乎一致，有些地方甚至雷同，缺乏创新思路和方法。第二，定性分析较多，除了有些市场化指标外，定量分析较少，从而使得论述缺乏力度。第三，研究内容上，忽视了对重要方面的研究。政府政策调整和政府行为的干扰、突发自然灾害及外部经济环境尤其是经济全球化趋势，财政风险的地位越来越重要。最近国内财政政策的调整以及货币政策的频繁调整所产生的影响更需要些实证研究及不同时期相同政策效应的对照研究。在不景气的外部经济环境下，建立有效的风险预警系统是完善财政支出制度保障的重点，有必要重点关注，作进一步研究，为提高财政支出效率提出更有效的建议。

参考文献：

[1]刘小梅.我国当前政府预算制度改革问题研究[J].财政研究,2007,8

[2]邹贤启.财政支出效率研究[J].湖北财税,2000,11

[3]袁凌,赵福军.构建与完善财政监督运行机制[J].财政研究,2006,6

[4]刘国成,刘晓光.公共财政支出制度改革的现状分析与对策建议[J].财政研究,2003,7

[5]吕炜.我国政府公共支出管理的框架确定与实践进展[J].财政研究,2004,5

[6]耿平.探索建立财政部门项目支出预算事前评审机制[J].财政研究,2008,10

[7]潘敏慎.论市场经济条件下的财政监督[J].理论探索,2004,6

[8]苏明.关于公共支出管理若干问题的研究[J].中国政府采购,2002,2

[9]牟蔚,聂萍.政府预算制度改革探析[J].财政研究,2007,2

[10]吴后德.略论财政风险及其防范[J].财政研究,2001,3

[11]耿建云,张蓓.希腊、瑞典财政监督管理考察报告[J].财政研究,2001,5

[12]王瑛.论财政监督中的信息披露问题[J].财政研究,2005,10

王晓璐，女，安徽大学经济学院财政系硕士研究生。

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