提升政府公共行政职能适应社会快速发展

提升政府公共行政职能适应社会快速发展

孙仁智

（盐城市生态环境局，江苏盐城市224000）

摘要：社会建构主义起源于20世纪80年代的哲学理念，开拓了研究的新视角。公共行政的发展中，官僚制所建构的以工具理性为核心的价值与思维模式发挥了非常重要的作用。然而，这种模式仅适用于稳定的组织环境，难以应对多变的、高度复杂的社会环境，也难以有效回应和解决诸多社会问题。基于全钟燮教授《公共行政的社会建构：解释与批判》一书，在对官僚制批判的基础之上，探讨公共行政的社会建构途径，以及对公共行政社会建构的反思。

关键词：公共行政；社会建构；行政管理

一、重释公共行政的内涵

（一）现代公共行政的局限性

现代公共行政的局限性主要表现在三个方面：垂直管理、物化的官僚制与复杂性。

1.垂直管理

现代公共行政的主要组成形式，就是韦伯的官僚制。这种官僚制是一种理想模式，是以权力分配作为支撑的垂直管理体系。权威和权力都位于金字塔的顶端，这导致了领导不必听取下层的意见和咨询就可以做出决策，导致了决策的不科学和不民主，带有浓厚的官僚主义。

2.物化的官僚制

官僚制注重工具理性，强调专业化、技术化、去人格化，遏制人性，使官僚制一步一步走向物化。韦伯的官僚制成为了一台臃肿复杂的机器，而人成为了工具，只注重程序和规则而忽视结果，导致公共行政丧失了公共精神。

3.复杂性

政府作为一个公共机构除了要服务公众、谋求公共利益，还要顾及自身利益。正是因为自身利益的追逐导致机构愈加膨胀和复杂，人浮于事，效率低下，笨重不堪。

（二）重释公共行政的内涵

全钟燮教授认为，为了理解日益复杂的社会环境，我们需要摒弃传统的对公共行政的定义与看法，重释公共行政的内涵。主要可以从以下方面对公共行政进行解读。

首先是公众地位的转变。要从被动的客体转化为积极参与的主体。在以往概念中往往将行政管理的重要性置于公共行政之上，因而更多地强调工具理性，专业化和技术化，而忽视了公民的地位，认为他们只是被动接受公共服务。要以对话、沟通和协商为手段，鼓励不同背景身份的人参与到公共行政中来，重新建构行政管理理论。

其次是行政管理职责的转变。要从单纯的管理者转向鼓励公民参与的促进者。政府应该为公民构造双方沟通的平台与话语体系，向公民采纳解决社会问题的意见和建议。行政管理者必须为公民提供平等参与的机会，以保证他们能够顺畅表达自己的观点和意见。行政管理者超越现代公共行政的局限性，通过沟通和公民参与来构建更加富有意义的社会框架。

再次是公共行政要重新定位。应该变管理为合作，变统治为治理。社会建构主义并不否认行政管理的重要性和技术性，而是引入公民参与，沟通和对话能更好地实现公共行政的目标。在社会建构主义者看来，20世纪80年代，政府、公民社会和企业之间的关系发生了明显变化。参与治理的公民群众通过对话与协商实现了对公共利益的正确判断。

最后是民主行政。公共行政的社会建构主张建立一种平行合作关系，通过对话、分享和开放式的交往分享社会权力。社会建构通过协商与对话凸显非科层制的合作治理形式，为推进民主化的治理进程提供了一个框架。

二、公共行政的社会建构

（一）工具理性与价值理性张力下的公共行政

1.基于工具理的公共行政

在资本主义高速发展时期，工业生产效率提高，城市化进程加快，人们关注的是效率，使传统公共行政具有工具理性导向，关注行政的效率问题。威尔逊的政治行政两分法，把私部门的管理模式引进公共行政领域，追求效率。古德诺认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，政治不要干扰行政，行政只是一个纯粹的技术领域。1

工具理性在资本主义高速发展时期确实给公共行政带来了前所未有的进步。首先，在工具理性的哲学思想的指导下选择性地将企业的一些科学的管理方法，如目标管理、绩效评估、成本考核等管理方法引入政府机构，促进了政府的精确严谨行政。第二，将行政与政治分开来，避免了独裁现象，促使行政独立化，直接体现了工具的独立性特点。第三，引入市场概念及竞争机制，将政府作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动，并与私部门竞争，从而降低政府成本。第四，注重行政工作绩效，注重分析投入和产出比，讲究成本核算，以最小的投入实现最有效的管理目标，从而提高了政府的工作效率。

（二）公共行政领域的价值理性回归

韦伯认为，在现代社会中，价值理性日益衰退，工具理性甚嚣尘上，两种理性之间是一种此消彼长的关系。但是，价值理性衰退是西方社会在现代化发展的某一阶段所出现的社会现象，这一社会现象有深刻的时代烙印，由于资本主义发展需要人们关注科技，生产及其效率，而片面注重了物质，忽视了精神文明。

根据马斯洛需求层次理论，当物质需求得到满足后，人类会关注到幸福层面的需求，人类的自我批判与自我反省精神在价值理性的主动下开始发挥作用。于是后现代语境背景下，多元主体的多元价值出现，预示着公共行政领域的诸多问题与矛盾要通过价值理性的回归以及在价值理性基础上，工具理性的运用来解决。

合理的合规律的公共行政实践应该是在价值理性与工具理性共同主导下展开的行政活动。工具理性在运用中主要体现的是主体的目标性，是主体价值观的体现。价值理性为公共行政提供思想源泉和精神动力，工具理性为公共行政提供方法和手段。两者是体和用的关系。价值理性为根本，工具理性是途径。

三、我国公共行政的理性选择

党的十七大报告中明确提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的宏伟目标。建设服务型政府，也是我国完善社会主义市场体制，构建社会主义和谐社会的重要体现。

（一）服务型政府的理性内涵

服务型政府最早由张康之教授在《限制政府规模的理念》一文中提出，他认为：服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。2按照张康之先生的分析，公共行政的发展需要经历三种范式：统治行政、管理行政、服务行政。3由于前两者都为能将价值理性作为其执政的根本出发点（统治型政府以最高管理者价值观为根本出发点，忽视了民本；管理型政府以效率为根本出发点，忽视了公平）而必然被历史所淘汰。于是坚持以价值理性为出发点，工具理性为规范的服务型政府呗广为呼吁。服务型政府是价值理性的回归，并以合理的方式与工具理性的完美结合。

（二）服务型政府的理性特征

1.“民本”政府是价值理性的体现

所谓民本即人民是国家的主人，民本政府应以人民真实需求为执政的第一目标，这是价值理性的题中之义，让价值理性主宰执政理念，关注社会多元主体不同的价值取向，关注民生，为人民的需求的满足提供各种公共物品，为人民利益的实现提供各种服务，以实现社会公共利益的最大化。树立“以人为本”的民本理念，以公平、正义为执政核心，才能达到和谐社会建设。

2.“公平”基础上的效率是工具理性的体现

服务型政府扬弃了管理型政府的效率优先，而是把目标关注到公平和正义问题上来。在公平的价值理性基础上，提升政府的执行力，降低行政成本，规范考察政府绩效标准等都属于工具理性的体现。公平基础上的效率也是价值理性基础上工具理性的最好存在方式。

参考文献

[1]张康之关于服务型政府的几点原则性构想[J].上海城市管理职业技术学院学报，2007，（4）：7-10

[2]张康之.公共行政超越工具理性[J]浙江社会科学2002，（4）.

[3]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择.中国行政管理．2002（7）

作者简介：孙仁智，男，江苏省盐城市盐都区人，单位名称：盐城市生态环境局。