基于PPP模式的城市基础设施建设

基于PPP模式的城市基础设施建设

郝曙光

山东省滨州市博兴县城乡环境卫生管理服务中心山东滨州256500

摘要：基础设施是城市发展、建设过程当中所必须的社会性、工程性基础设施的总称。通过良好城市基础设施的建设，无论对于城市的社会环境还是经济环境的营造与发展都具有着积极的影响，也是保障城市实现可持续发展的基础。在很长一段时间以来，城市在基础设施经营、建设以及管理方面全部由政府承担，并因此对政府财政造成了较大的压力。在该种情况下，PPP模式的出现成为了政府非常好的选择。在本文中，将就城市基础设施建设PPP模式应用进行一定的研究。

关键词：城市基础设施建设；PPP模式；应用

一、PPP模式概述

PPP是Public-Private-Partnership字母的缩写形式，可翻译为：公私合作制。该模式起源于20世纪80年代的欧洲，但当时各国对PPP的概念并没有统一的界定，只有各国自己的理解方式。英国在1992年提出了现代意义上的PPP模式的概念，但概念比较宽泛，大致可以译为：政府部门和社会资本共同建设城市的基础设施项目，在双方遵循“利益共享、风险共担”的原则下形成的长期的合作伙伴关系。PPP模式的概念有两种理解形式，一种是广义的概念：政府部门和私人部门在为公民提供公共产品时建立的一种合作关系。另外一种是狭义的概念：政府部门为某一项目融资的模式总称，这种定义旨在强调在项目的合作过程中，双方都应该充分发挥各自的职责来降低项目的风险。

在我国，对PPP模式的定义也存在多种方式，每个部门都有各自的定义，当前，根据我国财政部门对PPP的定义，我们普遍认为：PPP模式是政府部门和私人部门在城市基础设施建设中的一种深度合作关系，在这种合作中，双方的合作期限较长，政府在合作中扮演着监督者角色，私人部门在合作中负责项目实施和运营的工作。这种模式中由于政府部门和私人部门的参与，双方各司其职，项目产品的公共性质并没有发生改变，但项目在运行中变得更加经济、更有效率。

二、PPP模式应用的意义

2.1采用PPP模式可以减轻地方政府的资金压力

首先，我国地方出现了融资平台，这些平台的融资，用于当地的城市建设等项目，在城市建设中，所需资金大部分都是稳定的现金流，如：交通设施、城市共点、供电等，由于其巨大的耗资，给当地政府造成了巨大的经济压力，通过PPP模式来解决政府的资金问题，以外资投资的形式缓解政府的债务压力。其次，私人资本的进入，就较少了政府在项目中的投入。以国家体育场“鸟巢”项目为例，当时政府注资31.4亿元，在引入了PPP模式之后，私人部门支付18亿元，这就大大减少了政府的资金投入，节省了政府13亿元的支出。再次，采用PPP模式，在项目的运营环节都交由私人部门负责，这就大大节省了政府在运营阶段的长期成本的支出，并且也使得私营部门获得相应的利益，这就为其他基建领域引入PPP模式打下了基础。

2.2能够加快政府职能转变，优化资源配置

在传统模式下，政府一直肩负着“包办一切”的职责，在基础设施建设中，从项目的资金筹备一直到项目完工投入运营整个过程（项目规划、项目设计、项目建设、项目运营）中都由政府部门开展。尤其是在一些准经营性的项目中，出现了政府强制干涉，导致难以分清政府和市场的界限，造成无法发挥市场机制，不能充分发挥资源的有效配置。在PPP模式的引入下，以往政府的“包揽一切”都交由私人部门接管，政府只做好监管职责。这样以来，政府由以往的投资者转变为监管者，大大地推进了政府职能的转变，可以充分发挥其作用，提高了政府的工作效率。此外，在政府的简政放权下，也使市场资源的配置得到了优化。

2.3提高项目资金使用效率，提升公共服务水平

政府部门在PPP模式中起到监督管理的作用，政府不仅监管项目中的产品还监管项目运营后的价格，私人部门要想获取利益，就必须要提高项目建设资金的使用效率和给民众提供的服务质量。因此，在项目中私人部门为了获得最大的利润，他们会利用自身的优势，如：资金、人才、经验等通过降低生产成本、引入先进的生产设备、建立严格管理制度、提高服务水平等方法来提高建设资金的使用效率、改善产品的服务质量。此外，当前，我国的公共事业基本都是由政府部门主导，PPP模式的引入带来了私人部门的参与，这一情况下，就打破了在公共事业上政府部门的垄断，进而为民众提高了公共产品的服务质量和效率。

三、加强PPP模式在城市基础设施建设中应用的有效措施

3.1建立并完善适用PPP模式的法律体系

从国外城市基础设施建设等领域的PPP模式的经验总结来看，PPP模式的成功运行离不开与之相适用的法律法规的支持。在我国现阶段虽有相关的文件出台，但总的来看条文较为粗略，缺乏实际应用中的可操作性，通用程度较低，难以对PPP模式中的很多问题提供有效的法律支持。从PPP模式中社会资本一方来看，通常社会资本与政府等相关公共服务部门相比处于劣势，他们更希望能够出台强有力的法律法规，合同规范来保障企业的切身利益。从另一方面来看，随着我国改革开放进程的持续推进以及我国城市化的发展，城市基础设施建设领域同样吸引了大批国外企业，这便对PPP项目的相关法律法规的完善提出了更高的要求。

3.2运用科学有效的审批、监督机制

城市基础设施建设的PPP模式，大多是由政府所推动的，在这一过程中政府与社会资本是一种合作关系，而不是由政府来主导。在这种模式下由于需要应对市场环境的变化，冗长的审批程序，加大了社会资本投入的风险，这便需要在合理合法的基础上简化PPP模式的项目审批程序。在政府决策过程中，受很多人为因素的影响，如果没有科学有效的监督机制，可能会发生贪腐的情况。另外，社会资本通常追求利润最大化的目标，如果缺乏有效的监督机制，很可能会有降低项目建设质量，在项目运营中谋私利的情况发生，这很可能会损害群众的利益，背离了项目建设更便利服务于人民群众的出发点。有效的监督机制的建立，应根据我国的实际，通过专业性的监督为主、社会的监督为辅的方式，对项目决策、招标、以及项目建设、运行进行全方位监督，将项目的每一个环节的状况及时向公众公开、反馈。

3.3拓宽融资渠道，合理进行利益分配

面对以银行贷款为主的融资渠道，一方面可以建立服务于城市基础设施建设等领域适用PPP模式的专业化信用担保机构，完善企业相关诚信档案，为PPP项目建设营造良好的金融环境。另一方面，可通过进一步完善政府融资管理体制，在PPP项目中对社会资本的合法权益进行保障，以吸引更多社会资本的投资。在城市基础设施建设的PPP模式中，社会资本所面临的未来收益风险，可以通过建立合理的利益分配机制来降低风险。分配机制的建立可根据政府和社会资本在PPP模式的项目中资源投入比重、风险分摊系数、产出的贡献程度等因素进行确定，以确保利益分配的合理程度。

结束语

PPP模式的应用具有帮助政府减轻基础设施建设的压力，促进社会主义市场经济的健康发展，促进社会的全面进步的巨大优势，政府应设立相应的法律法规确保PPP模式正常进行，并充分开发PPP模式应用的新方向，积极推进PPP模式的实施，使PPP模式真正在城市建设中发挥作用，加速城市发展，努力创造政府部门和私人社会企业合作共赢的新局面。

参考文献

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