浅谈农业转移人口市民化的突破点

浅谈农业转移人口市民化的突破点

冯先灵

中共开封市委党校河南开封475000

现在有很多人都是工作在城市，户口在农村，比如农民工。他们不能完全享受城市的基本公共服务，难以融入城市社会，市民化进程滞后。而且，大量的农民工进入城市也带来了留守老人、留守儿童等社会问题。因此，加快农业转移人口市民化，缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，就是推进新型城镇化建设的重要目标和任务。

一、为什么要推进农民工落户

展望未来，城乡之间、区域之间户籍福利差距将较长期存在。

1.户籍制度作为一项经济社会管理制度将较长期存在。我国的户籍制度是新中国成立后逐步建立起来并实行至今的，对社会的管理与稳定发挥了非常大的作用。那么，它会不会取消呢？短期内不会。因为取消户籍制度先要满足两个基本条件。一是城镇化水平达到70%以上，且农村人口的比重在20%左右；二是农村人口享有与城市人口基本相当的社会保障水平。如果达到这两个条件，就有可能取消现行的户籍制度。但是，这两个条件在短期内都很难达到，即使达到也需要一个长期的过程。所以说，我国的户籍制度还将长期存在。

2.短期内户籍改革难以将附加的大量显隐形社会福利剥离。我国的户籍制度附加了很多社会福利，若想短期内完全剥离不太现实。2000年以来，我国加快了对附加福利分配功能的剥离，但社会福利改革涉及巨大的利益格局调整，使户籍改革不可能在短期内将过去绑缚的诸多利益因素剥离开来。

3.基本公共服务均等化推进仍需较长时间，户籍福利差距将较长一段时间存在。近年来，基本公共服务均等化的推进虽然在一定程度上缩小了城乡之间、区域之间户籍社会福利差距，但基本公共服务均等化远远没有结束，还需要很长一段时期的努力。

二、为什么要分区域推进农民工差别化落户

为进一步解决农民工落户问题，我们提出分区域推进农民工差别化落户的政策。为何要实施这一政策？

1.当前的落户政策是按照城市规模实行的差别化落户政策，是“控大放小”城市发展方针的具体体现，有待进一步完善。这主要体现在这几个方面。（1）落户陷入死循环，就是像大城市、特大城市这种想落的不让落，像小城市、小城镇这种让落的又不想落。（2）特大城市采用相同的落户标准存在一定问题。（3）规模小的城市落户门槛低于规模大的城市并不适用全部实际。

2.我国户籍福利差距已从以城乡差距为主向以区域差距为主转变。什么是区域差距？比如，广东省的户籍福利好于甘肃省的户籍福利，从而吸引了大批西部地区的人前来落户，使得户籍福利差距越来越严重。而这就成为户籍制度改革的新形势、新问题。由此可见，落户政策不能再以城市规模差异化为主，而是应转变为以区域差异化为主。

要以区域差异化为主，就要按照城市压力划分区域类型。什么是城市压力？一方面城市人口规模越大，压力越大；另一方面城市跨省农民工规模越大，压力越大。那么，如何划分？第一步，将全国339个基本空间单元，按照吸纳农民工规模大小划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。农民工聚集区是指当农民工数量由多到少排列时，农民工数量在全国的累计占比位于前60%的城市，共57个城市。第二步，在农民工聚集区内，进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区是指跨省农民工比重超过40%的城市，共33个；省内农民工聚集区是指跨省农民工比重低于40%的城市，共24个。第三步，在跨省农民工聚集区内，进一步将农民工数量特别巨大的北京、上海、广州、深圳四个一线城市划分出来。这四个城市吸纳的农民工数量最多、跨省农民工占比最大，行政级别高，资源再分配能力强，户籍含金量较高。这样就划分出四类地区，依据城市压力从大到小排序为：I类地区，北上广深四个城市，其农民工数量占全国农民工比重的15.23%；II类地区，珠三角、长三角、闽东南等地区的29个城市，其农民工数量占全国农民工比重的29.68%；III类地区，其他省会城市及副省级城市24个，其农民工数量占全国农民工比重的15.11%；IV类地区，其余地级市（区、盟）282个，其农民工数量占全国农民工比重的39.98%。

研究发现，不同区域的农民工群体特征也不同。比如，I类和II类地区的农民工大多具有大专及以上文化水平，且收入高于1500元。相反，III类和IV类地区的农民工大多是中学文化水平，且收入低，参加社保的也少。由此，不同区域的农民工落户意愿与落户困难也有所不同。

三、如何分区域差别化推进农民工落户

这需要形成分区域差异化落户政策+分群体套餐式的准入条件+统一公开的户籍迁移信息化平台。

1.分区域差异化落户政策。要综合施策，推进分区域综合施策差异化落户，具体就是突破关键点，因地制宜围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”推进落户。

2.分群体套餐式的准入条件。目前的落户政策很是复杂，有的是买房落户，有的是人才落户，有的是积分落户等等。所以，我们要推行分群体套餐式的准入条件。也就是说，按照“两稳定+分群体年限指标”制定“低门槛、标准化”的准入条件。这样，不同的群体可以选择不同的准入条件，便于推进农民工落户。

3.建立统一公开的户籍迁移信息化平台。也就是说，户籍管理也可以简政放权，搞一个“互联网+户籍管理”平台。在层次治理模式下，地方政府对户籍制度改革有较大的自由裁量权。通过建立“互联网+”户籍迁移信息化平台，实现户籍政策的“套餐化”组合，落户办理流程的“一站式”服务，落户进展的“公开化”监督。上述三种办法就是分区域差别化推进农民工落户的具体举措。