PPP模式下的施工合同管理研究

PPP模式下的施工合同管理研究

吴继森

中电建建筑集团有限公司北京100011

摘要：随着我国城市建设步伐的加快，城市基础设施和公共事业的建设需求与政府财政压力的矛盾日益突出，作为社会资本与政府合作的公私合作制CPublic-Private-Partnership)成为解决这一矛盾的有效方式。施工企业顺应行业发展趋势，调整结构转变思路积极参与PPP项目建设，PPP模式下政府与私人部门通过签订合同的方式明确双方的责权利义务。PPP模式下的施工合同可以是施工企业以独立个体身份与项目公司签订，也可以是作为社会资本以总承包方的身份与政府签订。施工企业急于试水PPP项目，但又缺乏成熟的实践经验，导致在实际工程建设过程中问题频出。

关键词：PPP模式;施工合同管理

引言

改革开放以来，我国的城市规模不断扩大，2016年我国城镇化率己达57.35%，规划2020年城镇化率突破60%。随着城市的发展，基础设施和公共事业建设的需求不断增大，但截至2016年末，我国政府债务余额约27.33万亿元，负债率约为36.7%，地方政府面临着城市基础设施和公共事业的建设需求与政府财政资金短缺的双重压力。在这样的背景环境下，公私合作制(PublicPraviatePaternership)作为政府和社会资本公共合作开展基础设施建设的新模式被广泛应用。经过几十年的不断发展，PPP在我国的应用越来越广泛，涉及到的行业领域也在逐渐拓宽，包括市政基础设施、道路桥梁隧道、大型体育场馆、能源动力建设、水务污水处理工程和新型城镇建设等。

1.1PPP的概念与内涵

PPP(PubficPrivatePartnership)指公共部门(政府)为了提供公共产品或者服务同私人部门(社会资本)合作，以“信任、公平、共赢”为合作原则，以一系列契约制度为约束，建立“风险共担、利益共享”的合作伙伴关系。国内将其译作“公私合作伙伴关系”、“公私合营制度”，目前被广泛采用的译名为“政府和社会资本合作模式”。因为PPP在国际上的实践存在差别，所以目前学术界尚未对PPP达成统一意识的定义。

2PPP模式下的施工合同管理现状

2.1施工合同形成阶段的现状

现阶段多数施工企业没有进行合同策划工作，如福建刺桐大桥项目、武汉汤逊湖污水处理厂项目等，在政府发出PPP项目意向之后，施工企业便急于组织开展投标工作，没将项目唯一性及价格变动条款写入合同中，致使后期合同管理工作相对被动;有超过半数的施工企业初次涉足PPP工程项目，在前期合同内容、工程技术、组织管理、资金安排等方面缺乏经验，也缺少专业合同管理人员制定专业计划，在与项目公司和政府的关系问题上也缺乏系统研究，为后期投标和合同谈判、签约埋下隐患;这些问题给施工企业带来的后果首先是对PPP承建项目无法做出统筹规划，在接到PPP项目之后还是按以往建设传统项目的模式按步就班的开展，合同管理工作上仍然存在着一种消极的侥幸态度;其次，施工合同管理前期准备工作不充分，直接导致项目发生纠纷后启动再谈判机制签订补充协议;最后，一份没有充分论证的施工合同很大程度上使社会资本方陷入不确定的风险之中，不能完成项目建设和服务的提供，最终导致整个PPP项目的失败。

2.2施工合同履约阶段的现状

由于PPP项目周期长、投资体量大、参建主体众多、各方利益关系复杂，容易受国家政策、经济变化、市场环境等因素影响。施工合同中关于PPP工程变更、价格变更、主体变更等相关调整细则应合理设置，另外应该完善合同再谈判机制和监督机制，如福建刺桐大桥项目，当出现政策变更时，首先对其进行分析论证，确属对项目造成负面影响，理清补偿责任，启动合同调整机制进行再谈判，为后期进行索赔提供重要依据。以上案例中，建立完善合同调整机制的较少，启动再谈判程序的更少，说明现阶段施工企业在PPP施工合同管理中缺乏灵活性，传统管理模式根深蒂固。

2.3严格的招投标程序管理

招投标的每一程序都在专业PPP机构的监督下进行，从前期资格预审到在招投标信息平台发布相关信息再到公私双方谈判磋商最后到签订合同，都保证了遵照PPP法律法规。英国针对PPP招投标设有专门的信息平台，并有专业化的PPP管理人员进行维护管理，实施监督跟踪PPP项目招投标进展情况并及时发现招投标过程当中存在的问题，将PPP招投标的每一流程置于公众的监督之下，杜绝了违规操作的现象发生。

3PPP模式下的施工合同管理对策研究

3.1强化监督机构职能

作为独立于政府和社会资本方之外的第三方机构，担保公司以及咨询服务机构等对于PPP项目风险分担的监督作用日益显著。各地政府应积极推进综合性、专业性担保机构和咨询机构对PPP项目的服务监督，加大其在PPP项目合同风险的监察力度。PPP模式的复杂性、繁琐性决定了很多问题政府和私人部门无法解决，专业咨询服务机构的人才和技术水平较高，且对PPP模式较熟悉，所以在PPP项目全生命期管理过程中要积极鼓励具有丰富实战经验的专业咨询机构加入。同时积极运用风险担保等分担工具，将部分风险转嫁给担保公司。担保公司因承担PPP项目部分风险也会加强对合同双方履约情况的监督，因此，应鼓励探索各种风险担保工具加入到完善PPP合同风险分担机制建设中。另外制定有效的奖惩和激励措施，对于有效控制和分担风险的主体进行奖励，对违反承担风险规定造成项目损失的进行惩罚，切实提高各主体风险承担的自觉性。

3.2建立施工合同补偿机制

当合同双方未能通过初步协商达成共识时，应开启重新谈判程序。再谈判就是当无法预期的因素发生时，双方在原有条件的基础上结合新的条件重新进行磋商，对原有不适应的合同内容进行调整，在操作层面上，为便于今后再谈判的顺利进行。应当在PPP项目合同中设置弹性条款，并明确再谈判机制，包括再谈判的程序、再谈判的触发点和争端的解决方式等。当发生不可预见的风险因素(国家政策法律、经济波动、自然灾害等)且承包商遭受利益损失时，应启动再谈判程序对合同进行补偿，当合同一方违背合同约定给对方造成损失，如政府失信违背项目唯一性条款建设同类型项目时，或项目公司变更工程设计时，承包商可通过再谈判对合同进行补偿。

3.3提高招投标法律的实操性

通过上文对国内外PPP项目案例的调查分析，大多失败案例在招投标阶段未正确合理的对自身权益进行规定，导致后期纠纷的发生。纠其原因，一方面是招投标方式选择不当，公开招标未在法律许可范围内;另一方面招投标各种程序规定臃肿，使各潜在竞争者通过非法手段为自身增加中标机会。所以在进行招投标管理时，要提高适用法律的灵活性，明确细化PPP项目招标范围和规模标准，将招标组织者暗箱操作的空间降到最低。

3.4强化招投标各程序管理

我国建设工程招投标制度本身存在一定缺陷，应当加快招投标体系建设，减少招投标在制度上的漏洞。首先项目招投标过程中最重要的是信息公开，加快PPP项目招标信息的透明化和公开化建设以及设立公开透明的招投标政务公开体系，使PPP项目招投标全过程在“阳光”下进行，坚决杜绝腐败串标围标现象的发生。其次要将评标制度更加完善，通过建立专业的招投标信息平台，将交叉关联的信息进行整合，形成跨区域互通的信息体系，不仅项目竞标方可以对信息进行实时跟踪，社会公众也可以对PPP项目招投标工作进行监督。另外要提高评标专家库的专业性，吸纳具有PPP专业知识和相关项目评标经验的专家学者，同时要扩大评标专家的区域范围，组建跨区域的评标专家库，打破PPP项目评标的地域壁垒。还有应加强对PPP招标人员和招标代理机构的专业培训，使其对PPP更加了解，提高招投标业务水平，降低PPP前期因招投标工作失误造成的风险。最后建立国家信用评价制度，建立工程建设单位的信用档案，并可供公众查询，在进行PPP项目招标时首先对投标方的诚信及资质进行严格审查，调取其以往的诚信履约档案及工程业绩作为评标的重要参考依据。

结语

我国城市化的进程日益加快，政府一方面面临着城市公共基础设施不能满足城市发展的需要的尴尬，另一方面还面临着巨大财政压力的窘境。当下PPP模式的迅速发展不仅紧跟国际先进潮流推动我国基础设施建设，更是解决了政府一大难题。施工企业抓住PPP高速发展的契机，积极转变思路提高自身综合实力跻身PPP模式行列，对企业转型升级实现战略转移具有重大意义。但是在实际操作过程中由于初涉PPP模式缺乏经验，在许多方面存在急需解决的问题，尤其是施工合同管理存在的问题不容忽视。

参考文献

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