城乡社会养老保险的差异和一体化路径研究

城乡社会养老保险的差异和一体化路径研究

李晶

山西财经大学公共管理学院

摘要：随着人口老龄化进程的加快和城镇化的深入发展，统筹城乡社会养老保险制度在我国城乡一体化进程中的重要性愈加凸显。建立一套城乡发展需要的一体化的养老保险制度体系，成为当前社会保障事业亟需解决的一个重要课题。本文从我国城乡养老保险体系发展的差异出发，分析了我国城乡养老保险体系存在的问题，从提高制度的公平性、提升制度的灵活性、健全制度的可持续性和提高制度的服务性等方面，提出了构建城乡一体化养老保险体系的对策措施。

关键词：城乡社会养老保险；差异；对策建议

一、引言

在新中国成立之初，我国实行计划经济政策，城镇居民比农村居民享受到较为全面、较高水平的养老保障，不仅可以普遍享受退休养老的待遇，而且还可以享受医疗、工伤、住房、津贴以及其他较为全面的福利保障。在农村，农村居民除了“三无人员”可以享受“五保”供和部分社会救济待遇，以及在遭受灾害时可以获取有限的救灾物资外，其他保障待遇基本处于缺失状态，尤其是养老保障，多采用以集体经济为基础、以土地保障为依托的家庭养老保障模式，国家并未对其作相应的制度安排，农村养老保障长期维持着“自给自足”的传统家庭保障状态。

历经三十多年的改革与发展，我国覆盖城乡的社会养老保障体系已基本确立。在城镇，我国不仅建立了企业职工基本养老保险制度，而且实施了机关事业单位养老保险制度改革，补充养老保障如企业年金、商业保险和社区互助等在政府的大力支持下也逐步发展起来，进一步丰富和完善和了多层次的社会养老保障体系。2014年2月国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保与城居保两项制度合并实施为城乡居民基本养老保险。至此，覆盖城乡的社会养老保障体系正式确立。

二、我国城乡社会养老保险的差异

虽然我国社会养老保险已经实现了制度全覆盖，城乡社会养老保险制度逐渐确立并日益完善，但城乡社会养老保险制度间仍存在较大差异，不利于城乡居民共享社会经济发展新成果，严重影响了我国社会养老保险制度的公平性和可持续性。

（一）城乡社会养老保险项目差异较大

城镇养老保险制度在我国起步较早，1951年政务院颁布的《劳动保险条例》对养老保险作出了具体的规定，我国城镇企业职工养老保险制度正式确立。城镇社会养老保障不仅建设较早、体系较完善，而且国家财政对城镇养老保障建设的财政支持力度也较大，养老保障项目比较齐全、体系相对成熟。

与城镇相比，我国农村社会养老保障建设则相对滞后，尽管国家对其已作出了相应的制度安排，如农村“五保”制度，部分社会救济制度等，并起到了一定的作用，但以血缘关系为纽带的传统家庭养老仍然是农村的主流养老模式。农村人口老龄化问题日益突出、农民自身养老意识发生变化、家庭结构小型化以及土地养老保障作用减弱，迫切需要对农村居民的社会养老保障作出正式的制度性安排。相对于城镇而言，农村社会养老保障发展相对滞后、种类单一、待遇水平较低，并不能满足农村居民养老保障的需求。

（二）城乡社会养老保险待遇水平差距较大

从基本养老保险来看，城镇已经建立较为完善的社会养老保险制度。城镇企业职工按工资一定比例缴纳养老保险费，达到规定年限，在退休后可以领取养老金，待遇水平由职工个人养老保险参保年限、工龄、所缴费用的多少以及当地职工平均工资水平等决定。

在农村，虽然我国20世纪90年代已经在全国开展了农村社会养老保险试点工作，但农村养老保障仍主要依靠以土地保障为基础的村民互助、集体保障和家庭保障的模式，在一定程度上讲，农村的养老保障建设长期处于“自给自足”的状态。

与此同时，城镇企业为在职职工建立了企业年金，机关事业单位也为在职职工建立了职业年金，费用由单位和个人承担，以优化职工的待遇结构，构建多层次社会养老保险体系，提高职工晚年生活水平。

（三）城乡社会养老保险筹资方式有失公平

以社会养老保险为例，目前我国实施的机关事业单位养老保险、城镇企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险等，因参保人身份、参保类型的不同，参保人及国家在不同保险制度中所承担的责任与义务也不尽相同。在未进行社会养老保险制度改革以前，机关事业单位工作人员无须缴纳任何费用，退休后的养老金由国家财政和单位按退休前工资的一定比例支付。尽管我国各项社会养老保险制度均实行责任分担机制，但实际上各主体承担的责任仍存在些许差距。政府、集体、单位、个人征缴的数量差别较大，不一而足。

（四）城乡社会养老保障管理服务水平差别显著

长期以来，我国政府一直重视并致力于城镇社会保障制度的完善，而忽视对农村社会保障制度的发展，致使城镇和农村在社会保障管理服务水平上差别明显。我国城镇社会保障服务起步较早，积累了丰富的社会保障管理服务经验，已经形成了较为完善和成熟的社会保障管理服务体系。但在我国农村，社会保障的管理服务尚处于起步阶段，社会保障管理体制尚不成熟，社会保障管理服务机构整体服务能力较弱。特别是社会保障基金管理缺乏统一的监督机构和有效的监督机制，部分地区依然存在把农村居民“养老钱”挪作它用的现象，不仅导致社会保障基金大量流失，农村社会保障管理服务信息化水平明显低于城镇，部分农村地区对参保信息的记录与整合还停留在手工操作阶段，参保者参保信息查询困难。

三、统筹城乡社会养老保险体系的路径研究

统筹推进城乡社会养老保险体系建设有利于缩小城乡之间差距，它不仅是公平正义的体现，有利于充分发挥社会保障“减震器”和“安全阀”的功用，而且也是社会进步的标志。针对我国城乡社会养老保险体系建设的差异特提出如下对策建议：

（一）确保制度均衡发展，提高制度公平性

多层次、多支柱的城乡社会养老保险体系对于缩小群体间养老金待遇水平差距、维护社会公平而言意义重大。随着社会主义市场经济在我国逐步确立，城乡居民的就业方式日趋多元，就业渠道逐步拓宽，导致二者的收入差距日益拉大。因此，城乡社会养老保险体系建设不能参照统一的标准统筹推进，应根据不同地域、不同群体差异化的养老服务需求，构建多层次、多支柱的社会养老保险体系。对于城镇居民而言，应基于不同群体具体的生活需求，运用科学的精算方法进行预测，并根据预测的结果采取有针对性的措施予以执行；对农村居民而言亦是如此。尽管该方法的执行存在一定难度，但它能最大限度地兼顾不同群体的利益诉求，确保社会养老保险制度公平性的实现。

（二）理顺转移接续关系，提高制度灵活性

养老保险制度间的衔接和转移接续是顺利实施统筹城乡社会养老保险制度目标的前提条件，提高养老保险统筹层次可先从化解地方隐形债务危机入手，如通过政府财政手段或是其它方式逐渐化解各地区的隐性债务，使各地区在统筹层次提升过程中“轻装上阵”，从而有效缓解养老保险基金区域利益固化的现状。

提高统筹层次，必须健全制度的激励机制，使更多人能够积极主动参与到社会养老保险制度中来。目前，养老保险制度“统账结合”模式易使地方政府在自我利益的驱使下出现逆向选择问题，即养老金结余较多的省份不愿与收不抵支的省份统筹，后者在养老基金筹资及运营方面会面临较大的困难，而前者则可享受养老金结余带来的社会经济效益，前者对后者的排斥严重违背了社会养老保险筹层次提高的初衷，不利于养老保险制度的可持续发展。鉴于此，为体现区域间的经济差异和不同群体间的职业差别，可依照具体问题具体分析的思路，根据各地区的实际情况设置多层次、灵活性的缴费档次，同时将养老金增长标准与各统筹地区的社会经济发展水平相挂钩，从而在制度设计方面减少各地方政府在养老保险城乡统筹过程中出现逆向选择的可能。

（三）优化制度设计，提升制度可持续性

目前，我国城乡居民社会养老保险制度存在参保质量较低、收入能力有限等问题，制约了该制度的可持续性，因此，只有通过建立健全城乡居民社会养老保险制度的激励机制，提高参保质量，增强制度收入能力，才能确保制度的可持续发展。对于企业职工基本养老保险制度而言，要进一步加强对企业参保方面的监督，一方面可以采用税收优惠或其它减轻企业负担的政策，继续鼓励企业为职工办理养老保险。另一方面，应对违反法规的行为加大处罚力度，提高企业的违法成本。最重要的是，要通过政策宣传和激励机制，增强企业的社会责任和参保意识，使企业充分认识到为职工办理养老保险制度的重要意义。

对城乡居民社会养老保险制度而言，应健全激励机制，提高居民参保质量。目前我国社会养老保险基金投资运营管理的渠道较为狭窄，投资方式相对单一，投资市场尚不完善，阻碍了养老基金的保值增值。首先，应遵循收支两条线的管理方式，对城乡社会养老保险基金的收支实行分开管理；其次，应坚持精算平衡原则，提高基金运营效率，增强基金盈余能力；最后，应加大基金的监管力度，防止基金管理过程中人为造成的资金流失。更为重要的是，应积极拓宽城乡社会养老保险基金的投资渠道，在保障养老基金安全性的条件下，主动探求养老基金的投资渠道，多渠道实现养老基金的保值增值。

（四）提升机构管理能力，提高制度的服务性

首先，优化社会养老保障管理体制。第一，应进一步优化社会养老保障管理服务机制。为克服社会养老保障管理政出多门、多头管理的现象，不仅应明确各部门的管理业务和职责，建立部门联动机制，而且要对社会养老保障管理体制进行分阶段改革，把财权和事权统一收归中央，克服行政管理体制的路径依赖。第二，应调动地方政府完善社会保障制度的热情，把社会稳定程度和社会保障制度完善程度作为地方领导政绩考核指标，从而使地方政府切实承担起养老保障的责任，真正做到社会养老资源“取之于民，用之于民”。第三，应着力实现社会养老保险制度间的衔接与整合，明确各管理部门的职责，建立统筹协调机制，从而形成高效可持续的管理局面。

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