海事机构在船舶油污清除中的法律定位

海事机构在船舶油污清除中的法律定位

于精忠魏炳君

浙江省嘉兴市港航管理局浙江嘉兴314000

摘要：依据《防治船舶污染内河水域环境管理规定》（以下简称《条例》）第四条规定，海事管理机构依照各自的职责权限，具体负责管辖区域内防治船舶及其作业活动污染内河水域环境的监督管理工作。监督管理，既包括为防止船舶污染采取应急处置和应急防备的“防”，也包括为治理船舶污染开展现场清污的“治”。为方便描述，本文仅对船舶油污清除进行分析。船舶油污清除，既包括对船舶泄漏油类造成油污损害的应急处置，也包括对虽未泄漏油类但形成严重和紧迫油污损害威胁的应急防备。

关键词：海事机构;船舶油污清除;法律定位;

一、海事机构的职责和油污清除情形

根据船舶油污清除实践经验，发生船舶污染事故后或形成污染损害威胁时，船舶油污清除可以分为以下三种情形:一是污染责任船舶（以下简称“污染方”）主动履行义务，组织污染清除协议单位或其他单位开展污染控制和清除;二是污染方报告海事机构后请求海事机构协助组织污染清除;三是污染方不履行法定清污义务由海事机构采取行政强制代履行清污。

二、自行清污不越位

自行清污，是指发生船舶污染事故后或形成污染损害威胁时，污染方自行组织开展污染清除或防备的行为，包括污染协议清除单位或污染方组织的其他主体开展污染控制或清除行动。根据《侵权责任法》第六十五条规定，船舶污染作为一种侵权行为，污染方有清除污染的法定义务，但作为民事主体有权自主选择清污单位并采用合理方式开展污染清除行动，因此海事机构要尊重其自主清污权。根据《规定》第二十二条，污染方有向海事机构报告的义务，污染协议清除单位有按照协议开展污染控制和清除行动的义务。

海事机构的职责，根据《规定》第三十三条，船舶发生污染事故，应当立即就近向海事管理机构如实报告，同时启动污染事故应急计划或者程序，采取相应措施控制和消除污染。在初始报告以后，船舶还应当根据污染事故的进展情况作出补充报告。海事管理机构接到报告后应当立即核实有关情况，按规定向上级海事管理机构和县级以上地方人民政府报告。海事管理机构和有关单位应当在地方人民政府的统一领导和指挥下，按照职责分工，开展相应的应急处置工作。因此，要明确船舶污染清除责任主体为污染方，海事机构的主要任务是核实有关情况，加强监视、监测，指派执法人员、船艇前往现场，及时收集、固定现场证据，并利用信息系统综合研判船舶污染状况，有条件的可以为污染方提供信息支持，以便在船舶污染清除中取得更佳效果。海事机构对船舶污染清除行为终止有决定权，如果海事机构认为没有有效完成清污工作，污染清除行动不能终止。若污染方擅自停止清污行动，海事机构按程序下达相关文书后可采取行政强制手段进行强制清污。

在自主清污中，海事机构作为主管机关或政府当局存在，有监督权、形势决策权1和清除终止决定权，要坚守职责定位，不能有超越职权的越位行为，要尊重污染方自行清污的主动权，尽可能不干预污染方自主清污行动，条件允许时可为污染清除提供必要的信息支持和技术指导。

三、组织清污不缺位

组织清污，是指污染方囿于自主清污力量不足，或者不能有效调动清污资源时，请求海事机构组织或协调清污力量开展船舶污染清除的行为。此种清污情形依据法律规定理论上不存在，但在实践中海事机关可能会遇到或会主动采取，通过促成污染方与清污方达成协议有效解决污染清除问题，对于海事机构实现行政职能具有重要意义。组织清污的前提是污染方有自主清污意愿，海事机构基于主观上防治船舶污染内河水域的行政职能和客观上熟悉辖区溢油清污力量的便利，为双方提供媒介促成清污协议的达成并有效开展清污工作，这对于减少污染损害后果的扩大和避免后续可能实施的强制清污均具有重要意义。海事机构提供信息后，由污染方和清污方对清除方式、作业费用、工作标准等达成协议后开展清污行动，污染方和清污单位形成委托关系。海事机构进行协调或帮助，不是行政机关法定义务，而是基于行政职能、公共利益的第三方公益行为，不对该行为产生的后果负责。

组织清污中海事机构的法律地位，既不同于《合同法》中的委托关系，也不同于居间关系。根据《合同法》第三百九十六条规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”，海事机构只是提供信息或作必要协调，没有自己采取油污清除行动，不符合委托合同成立要件。如果海事机构决定自己实施污染清除且经污染方同意的，建议与污染方签订清污协议，此时海事机构成为受托人，作为民事而非行政主体享有受托人权利并承担受托人义务。根据《合同法》第四百二十四条规定，“居间合同是居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同”，海事机构与污染方没有约定报酬，即使协调成功也不会收取报酬，完全是一种游离于行政职能以外的公益行为，不符合居间合同成立要件。因此，在组织清污中海事机构独立于污染方和清污单位之外，对于双方是否能够达成清污协议不承担任何责任，且在海事机构协调无果的情形下不免除污染方的清污义务。组织清污中，海事机构要注意协调或帮助的方式，切忌以清污通知、命令或类似指令的形式通知清污方开展清污，因为那样会导致行政命令或指令与非义务协助行为的混淆，这种行政指令在以后可能产生的诉讼中会被认为是行政机关指派行为而使海事机构涉诉。海事机构要清楚地表明其作为第三方的协调地位，切忌为促使双方达成清污协议凭借行政机关优势提出要求或作出承诺。

在组织清污中，海事机构作为熟悉清污力量资源、承担一定公益义务的第三方存在，对于污染方请求虽然没有法定协助义务，但履行协助对于实现其防治船舶污染行政职能大有益处，对于减少污染方损失有利，因此要做到担当作为不缺位，提供力所能及的帮助，为双方达成清污协议提供平台，搭建桥梁。

四、结论

综上，鉴于海事机构在船舶油污清除中的三种法律定位均基于海事机构法定职责和行政机关具有的公益担当，做好船舶油污清除工作要注意以下三点:一要找准定位，担当作为，全面有效履行法定职责，不推诿、不缺位;二要注重清污行动的时效性和法定程序的完备性，勇谋善断，厘清运动员和裁判员之间角色差异，不侵权、不错位;三要发挥行政机关的公证职能和社会公益价值，维护污染方、清污单位双方合法权益，防范执法中产生新的风险，不敷衍、不越位。

参考文献

[1]牛磊.伦敦海事船舶油污清除与中国海事船舶油污清除至比较研究[J].国际经济法学刊，2006，（3）.

[2]孙巍.中国临时船舶油污清除的最新发展及制度完善建议[J].北京仲裁，2017，（3）.

[3]李晶珠.中国引入临时仲裁的制约因素及其克服[J].黑龙江社会科学，2010，（5）.

[4]张建，李辉.中国大陆与台湾地区相互认可和执行仲裁裁决的法律思考———兼评2015年《最高人民法院关于认可和执行台湾地区仲裁裁决的规定》[J].时代法学，2015，（6）.

[5]金彭年，董玉鹏.船舶油污清除程序与海事仲裁规则[M].北京：法律出版社，2015：143.

[6]赖震平.中国海事船舶油污清除引入临时决策初探——以中国（上海）自由貿易试验区为视角[J].中国海商法研究，2014，（3）.

[7]李广辉.入世与中国临时船舶油污清除制度的构建[J].政治与法律，2004，（4）.

[8]于秀.我国设立海事临时船舶油污清除制度研究[D].大连：大连海事大学，2013.