浅论刑事立案监督的完善

浅论刑事立案监督的完善

庄子珺

浙江省建德市人民检察院庄子珺

【摘要】：在我国司法实践中，刑事立案中存在的“当立不立”和“不当立而立”的问题较为严重，这一问题已经引起了社会各界的强烈反响。司法机关要保障在全社会实现公平和正义，就必须解决刑事立案中存在的问题，加强人民检察院对刑事立案的检察监督。但事实证明，在目前情况下，人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，因而未能对刑事立案开展有力的监督、制约。如何完善刑事立案的检察监督是摆在法律学者和实践工作者面前的一个急需解决的问题。

【关键词】：刑事立案监督权

《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定赋予了检察机关对公安机关的立案活动进行监督的权力，即立案监督权，它是我国继侦查监督、审判监督及执行监督之后，以法律形式规定下来的又一项独立的检察权，填补了以往检察机关对刑事立案阶段监督的空白，强化了检察机关的法律监督职能，使检察监督能够贯穿于刑事诉讼活动的整个过程。不断提高对刑事立案监督的重要性的认识，并加强理论和实践上的研究和探讨，将有助于完善我国的刑事立案监督制度，进而为促进司法公正和实现“依法治国”的基本方略奠定坚实的基础。

一、强化刑事立案监督的必要性

97刑诉法颁布实施前，我国的刑事立案监督几乎是个空白，由此造成实践中许多不正常现象无法及时得到纠正，如有案不立，有罪不究，不破不立，或以行政处罚、经济处罚、治安处罚代替刑事追究，甚至出现了一些重大、特大刑事案件应当立案进入刑事诉讼程序而不立案的情况。由于立案数低于实际发案数，造成了大量的犯罪黑数，以至于有的数据不能准确、客观地反映出社会治安的真实面貌，给国家对社会治安治理的决策造成误导。这些情况的存在，其中一个很重要的原因就是缺乏对立案活动的制约和监督。因此为了切实保证公正司法，就必须建立和加强对刑事立案的监督。

从刑事立案的性质来看，它是我国刑事诉讼的第一道程序，只有完成立案程序，才能进行侦查、起诉、审判等其他诉讼活动。因此，立案与否直接关系到国家、社会、公民合法权益的保障。在外国的刑事诉讼立法中，大多没有将立案作为独立的诉讼阶段，只有前苏联。东欧和蒙古等国家对开始刑事诉讼规定了专门的程序。但是考察当今世界各国的刑事诉讼立法，无论属哪一类性质的国家，哪一个法系，都在不断加强和完善法制的过程中，注重对当事人权利的保护和对司法机关权力的制约和监督，尤其是加强对警察即刑事侦查机关的监督，已成为许多国家的共识，并在法律上予以确认。

二、刑事立案监督实践中的几个问题

1．刑事立案监督的范围问题

按照97刑诉法第87条的规定，立案监督的范围是公安机关应当立案而不立案的案件。但是根据宪法对检察机关是法律监督机关性质的定位和刑诉法第7条、第8条的规定，笔者认为刑事立案监督的范围很值得研究和探讨。

第一，立案监督的对象。在我国的刑事诉讼制度中，具有刑事立案权的主要是公安机关，但同时人民检察院对自侦案件、人民法院对自诉案件也具有刑事立案权。如果把后两者排斥于刑事立案监督范围之外，那么检察机关和法院的刑事立案就成了不受监督的盲区，这似乎有悖于公、检、法三机关在刑事诉讼过程中“互相配合、互相制约”的立法精神。因此，刑事立案监督还应及于检察机关的自侦部门和人民法院。

第二，立案监督的内容。刑事立案监督应当既包括对过程（立案活动）的监督，也包括对结果（立案与否）的监督；应当既包括对其立案活动是否符合刑事实体法的规定予以监督，也包括对其立案活动是否符合刑事程序规范进行监督，这样才是完整的、全面的监督。而从97刑诉法第87条的内容来看，法律并未将公安机关对立案材料的受理、审查、处理的过程，以及不应当立案而立案的行为纳入刑事立案监督的范围。刑事立案活动的整个过程和决定立案或不立案的行为，都可能出现违反法律的情况，它们所造成的危害程度应该说是相同的。在司法实践中，这些情况也确实存在。因此，刑事立案的过程与结果的全部内容，都应纳入检察机关的刑事立案监督范围。

2．立案监督中的调查及其材料的使用问题

《人民检察院刑事诉讼规则》规定，人民检察院审查办理立案监督案件，可以进行必要的调查；认为公安机关不立案理由不能成立，发出《立案通知书》时，应当将有关证明应该立案的材料同时移送公安机关。由此可见，调查是做好刑事立案监督工作的重要条件。检察机关只有经过必要的调查核实工作，才能确保立案监督的准确性。但由于法律和有关规定均未对立案监督调查实施的条件、方式、措施等作出具体规定，因此，有必要作进一步的探讨。

立案监督调查应坚持全面完整的原则。立案监督调查应指检察机关对于公安机关、检察机关自侦部门和人民法院有违法嫌疑的立案活动，通过调查，获取有关证明该机关在立案程序中存在违法行为的材料的一项诉讼活动。它与刑事诉讼活动中公安机关的侦查活动或检察机关办理自侦案件的初查活动有着本质的不同。首先，主持实施的机关不同。侦查由公安机关实施；初查由检察机关的自侦部门负责实施；而调查则是由检察机关的批捕或控申部门主持进行。其次，实施的阶段不同。侦查是在立案程序后的诉讼阶段进行，初查是检察机关自侦部门对于职务犯罪立案前的一个环节，而调查则是在检察机关对立案活动进行监督的阶段实施。再次，目的不同。侦查的目的在于收集犯罪嫌疑人的犯罪证据，查获犯罪嫌疑人，查明犯罪事实，以便移送起诉；初查是为了查明有无犯罪事实，以明确是否应当立案；而调查的目的则是为了查明有刑事立案权的机关在立案程序中是否存在违法行为，换言之，调查是针对有刑事立案权的机关进行的。

在我国，公安机关和检察机关是一个矛盾的统一体，他们法律分工不同，一个是监督者，一个是被监督者，两者在刑事诉讼中所承担的具体任务和职能有所不同。检察机关通过调查对公安机关的立案活动进行监督，反过来，公安机关的侦查活动对检察机关也是一种制约，因为检察机关的意见也不一定完全正确，但是双方都是依据法律与事实办案，他们目标是一致的，即保障司法公正，维护国家法制统一。要解决这一问题，还应进一步完善立案监督的法律制度。

3．刑事立案监督的案件来源问题

如何发现执法机关在立案活动中的违法行为，切实发挥立案监督职能，是摆在检察机关面前的重大问题。根据97刑诉法第87条规定，检察机关进行刑事立案监督时，案件线索来源，一是人民检察院在办案中自己发现的，二是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查而向人民检察院提出的。笔者认为，对这一规定不应作狭义理解，一切反映立案活动中可能存在违法行为的线索均应认真对待，查明真相。要更好地发挥立案监督的作用，检察机关必须不断努力加大宣传力度，积极推进检务公开，广泛地拓宽案件来源的渠道。

4．刑事立案监督案件的质量标准问题

目前，实践中有一种观点认为，办理立案监督案件必须达到“三能”的标准，即“能捕、能诉、能判”，只有这样才能保证立案监督的严肃性。当然对这种认真负责的工作态度是应当赞赏的，但对这种观点不敢苟同。首先，它与开展刑事立案监督工作的目的不相符。法律赋予检察机关立案监督的职能，其目的是为了加强其在刑事诉讼中的法律监督职能，有利打击和惩罚犯罪，维护法制统一。我们的刑事政策是不枉不纵，不错不漏。因此，立案监督应该全面完整，既要监督公安机关有案不立，有罪不究、以罚代刑的行为，也要监督公安机关不该立案而立案，立冤案、立错案的行为，两个方面是同等重要的，我们不能顾此失彼。其次，即便是单单监督有案不立的情况，执行“三能”的标准也与公、检、法三机关在刑事诉讼中“分工负责，互相配合，互相制约”的立法精神相悖。因为，公、检、法有不同分工，处于不同的刑事诉讼阶段，不同的阶段对证据有不同要求，立案监督只能负责纠正立案活动中的违法行为，而不能越俎代庖，包办本应由其他机关负责的事宜。立案监督中，检察机关通过调查只要查明有关机关或部门立案活动中是否存在违法行为即可，无须达到“三能”的标准。因此，在笔者看来，对于刑事立案监督案件的质量标准应以证明立案活动中存在违法行为的事实为标准，能够达到纠正违法立案行为的目的即可，而非以案件事实本身为标准。

三、完善刑事立案监督工作的构想

1．完善立法，健全工作制度

目前，法律对于立案监督的规定还过于单薄，缺乏可操作性，检察机关也未形成统一完善的操作规则。为此，笔者建议，一方面，应尽早在刑事诉讼立法中确立对刑事立案监督的全面监督原则；另一方面，尽快完善相关的工作制度：一是检察机关应制定内部各职能部门之间的以及与公安机关、人民法院之间的案件通报制度，使每一立案监督案件线索不致被疏漏；二是建立立案监督案件的责任制，责任到人，专人进行回复反馈和跟踪监督，使立案监督程序一旦启动，即有专人负责，落实到底；三是建立立案监督案件公示制度，让立案监督案件能够受到群众和舆论监督，切实保证工作质量，维护立案监督的公正性、权威性和严肃性。

2.扩大宣传，广辟案源渠道

要切实搞好刑事立案监督，能否发现案件线索是个首要的环节，如果没有案源，立案监督就成了无源之水、无本之木。97刑诉法实施以来的实践已证明，立案监督工作大有可为。但是广大人民群众对检察机关的立案监督了解得还不是很多，检察监督的观念还未深入人心，许多人只知道刑事立案属于公安机关管辖范围，还不清楚检察机关可对其进行监督，不懂得怎样运用法律规定来保护自己的合法权益。因此，我们必须不断扩大宣传，畅通立案监督案源的渠道，这是做好刑事立案监督工作的基础。

3．加强配合，建立良好环境

开展刑事立案监督，必须处理好监督与配合的关系，在配合中监督，通过监督更好地配合。对公安机关的监督是刑事立案监督中的重点。实践证明，凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关，立案监督工作开展就顺利，反之工作就难以开展，打不开局面。当前刑事立法还存在着缺陷，刑事立案监督程序的设置还未完全覆盖刑事立案程序的每一个环节，违反规定还没有救济措施予以保障。在这种情况下，为了使立案监督工作取得效果，检察机关更应加强与公安机关的协调与配合，在正确处理监督与被监督关系，在理解与把握适用法律和刑事证据规则上要达成共识，在相互间交换有关案件发、破和处理的信息资料等方面，要加强沟通与合作，要通过联合制定工作规则等方法，弥补立法上的缺陷，建立良好的工作环境，推进刑事立案监督工作有效开展。

【参考文献】：

1、对刑事立案问题的探讨回[J]．赵志建著.法学杂志，2002，（5）．8．

2、外国刑事诉讼程序比较研究[M]．陈光中著.法律出版社，1988．61．

3、侦、检一体化模式研究[J]．陈卫东、郝银钟著.法学研究，1999，（1）．