解决现行社会保障管理体制弊端的初步思考

解决现行社会保障管理体制弊端的初步思考

曾艳玲

广东省公路管理局科技教育中心广东省公路管理局疗养院

摘要：本文对目前我国现行的社会保障体制在政府的管理和社会保障化程度上存在的问题进行了分析和归纳，并就产生这些问题的原因做了初步探析，对完善社会保障制度建设提出了初步建议

关键词：社会保障；问题；原因；思考

当前我国社会保障从管理方式看，政府直接管理方式依然是我国社会保障管理体制有效方式，社会保障管理的各个环节都由政府直接介入，并对社会保障实施进行监管，是一种以中央政府集权为主、地方政府适当分权的体制[1]。这种政府直接管理方式，立法、监督和基金投资运作职能都集于一身，政事合一、部门分割、切块管理、画地为牢、各自为政的现象在很多地方都屡见不鲜，宏观间接管理与微观直接管理的界限不够明确，监督制约机制不够完善，管理责任难于确定和强化，管理水平不够高等，本文分析了社会保障管理体制中存在的弊端，并对产生这些弊端的原因进行了初步思考。

1、社会保障多头管理，政出多门，互相牵制

1）政出多门

当下，中央几个部门都具有社会保障管理职能：城镇的失业、医疗、工伤、生育、养老五项社会保险和农村社会养老保险仍由人力资源社会保障部门主管；社会福利、社会救助、慈善事业和优抚安置由民政部主管；新型农村合作医疗由卫生部门主管；住房和城乡建设部门主管住房保障；财政部门负责社会保障基金监管；人口计生部门开展的关于计划生育工作的“西部地区农村少生快富工程”和“计划生育奖励扶持政策”等，也可以看作是社会保障性质的政策。此外，其他组织也不同程度地参与社会保障的管理工作，如发改委、人事部和工会等。尽管行政体制改革带动了社会保障管理体制效率的提高，但全国的社会保障仍缺乏统一领导、组织和协调的机构，多头管理、政出多门，各个部门决策权威性不够的现象层出不穷，部门之间相互推诿扯皮，政策和利益难以协调，人力、物力和财力利用率不够充分。

2）政事不分

社会保障各项目的决策、经办、监督职能分散在不同部门却由同一部门进行负责，行政与事业、运行与监督、宏观调控与微观管理相互混杂，客观上来说是“一套班子”就包办了社会保障各个环节的大小事务，造成政事不分、监督不严，引发了社会保障基金被挪用滥用，投资不力导致亏损等一系列突出问题。按照现行社会保险基金监管体制，人力资源社会保障部门集社会保险资金行政主管与投资运营于一体。而对社会保险基金的使用，则由下属社会保险经办机构负责监管，两者的行政隶属是上下级关系，因而无法实现有效监督。财政部门和审计部门依法对社会保险基金实施监督也显得力不从心，有些地区虽然设立了社会保险基金监督委员会，实际上也只是有其名而无其实，没有真正实施监督作用。

3）机构混乱

征缴社会保险费的主体杂乱，由税务机关征收的全国有17个省和2个副省级市，其他的省市则设立了社会保险经办机构来征收社保费。社会保险经办机构种类繁多，如医疗保险管理处、工伤保险管理处、养老保险管理中心等按险种命名；有的则称社会保险管理处、社会保险公司、社会保险管理局等；有些地区甚至五大险种则由多个部门分别管理；有的城镇、农村养老保险机构分别设立。机构重叠的结果便是造成大量投资重复，社会保险运行成本大大增加，同时导致一群无所适从的参保人员产生，不知该往哪个机构获取和履行社会保障的权利和义务。

4）“头重脚轻”

目前，中央与地方政府应该共同承担我国社会保障管理职责，但中央政府与地方政府之间财政责任分工划分不明确也不均衡，出现了中央政府过重负担、“地方过分依赖中央”的局面，这严重影响了社会保障制度的顺利运行。所以必须尽快理清中央与地方的社会保障职能划分，在分税制的基础上，各级政府在社会保障中应该承担的职责必须根据事权与财力相统一的原则确定。

2、社会保障的社会化程度低

由于多个部门都具有社会保障职能，他们在各自权力范围内自行一套，难以统一不同企业的缴费标准，致使企业负担轻重各异，其单位内职工的受保障程度差别明显。同时社会统筹范围被人为缩小，区域保险统筹范围也较小，其调剂范围也受到限制，更降低了抵御风险的能力，既危害了企业的公平竞争，社会保障的保障功能也很大程度地削弱了【2】。目前在各试点的改革进程中，大多未能打破区域和所有制的界限，虽然努力扩大了保障对象和建立了统一的社会保险管理体制，但在社保费用的缴纳比例、保障项目等等方面都存在着不足。不仅如此，这些改革方案依旧没有从根本上改变依据劳动者身份地位的差异实施不同层次的社会保障管理的现状。因此，这种带有局限性的社会保障管理体制己经远远无法适应全球化背景下，我国社会主义市场经济发展中各地区与多种利益集团共同发展的要求；由于不同区域及所有制在社会保障方面的差异，劳动力在全国范围内的自由流动也受到阻碍，成为现代企业制度的建立的障碍。

针对以上社会保障管理体制中的弊端，建议从以下方面来逐步改革和完善：

1、进行与当今社会保障制度相适应的政治体制改革

我国的社会保障制度基本上还是由行政机构和事业单位来承担其运行的。目前我国事业机构的人事权仍由政府掌控，其经费也主要来源于政府的财政拨款，对政府有很强的依赖性，可以说，中国的社会保障事业基本上还是完全由政府部门经手。当然这种管理体制有它固有的优点，如公信度高，有政府财政作坚强的后盾，但是“政府行政机制本身并非不要成本【3】。实际上，有时它的成本大得惊人”。中国社会保障组织管理运行的实际情况也证明了这一观点，由于事业单位的管理方式与运行机制与行政部门相似，也普遍存在着行政机构中的官僚主义、腐败作风，衍生出管理效率不高及服务质量低等一系列问题，必须进行与之相适应的政治体制改革。

2、完善社会保障的制度建设

1）统筹规划，完善制度设计。目前社会保障制度设计缺少具体目标的设定以及长期规划。“头疼医头、脚疼医脚”的局面都是由于没有一个明确的总体部署和长期规划。必须有所侧重，通盘规划。

2）明晰社会保障的权利与责任。我国社会保障制度改革是以减轻政府和国有企业的责任为起点的，但是政府、企业和个人的责任界定模糊不清，居民个人承担了较多的社会保障责任。应该对此进行明确界定。

3）加大社会保障的覆盖面。我国地域广阔，人口基数大，眼下的社会保障制度受益人群有限，农村、乡镇及其边远与不发达地区的覆盖面过窄，与构建社会主义和谐社会的目标还相差甚远。

4）提高统筹层次、关系转移和保障公平。社会保险关系区际转移面临重重障碍就是因为统筹层次过低的问题迟迟得不到有效解决。统筹层次过低问题必然引发其他的一系列问题，是我国社会保障制度中一个比较重大的缺陷。此外，不同社会群体的保障待遇不尽公平，地区之间、城乡之间、企业与事业单位和政府机关人员之间、不同所有制企业以及不同就业形式人员之间的社会保障待遇不公平问题突出【4】。

3、完善社会保障的相关立法

尽管2010年我国出台了《中华人民共和国社会保险法》，其就明确规定国家建立社会主义社会保险制度，保障公民在处于劳动能力缺失或丧失等需要帮助的情况下能够依法从国家和社会获得物质帮助的权利。但是我国社会保障制度建立、改革、发展近50年，迄今为止我们还没有《社会保障法》这样一部基本的法律。社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。这种局面亟待改变

参考文献：

[1]郑功成。社会保障学[M]第一章，2005

[2]邵培仁。信息低保：构建信息公平社会的基本保障[J]现代传播一中国传媒大学学报，2009（5）

[3]绍敏。我国社会保障价值理念的演进及制约因素分析[J]公共管理，2009（7）

[4]谢传仓。保障社会公平正义需要解决的几个问题[J]探索，1006-7833（2009）08-335-