新公共管理下的“政府-市场-社会”驱动的特色小镇建设—苏州特色小镇的实践探索

新公共管理下的“政府-市场-社会”驱动的特色小镇建设—苏州特色小镇的实践探索

王凯丽

（苏州大学政治与公共管理学院，苏州）

摘要：在经济新常态下,特色小镇的建设成为推动经济发展以及地区产业升级的重要政策和举措，特色小镇的建设和发展受到了中央和地方政府的关注和支持。特色小镇是新型城镇化的重要载体，结合苏州特色小镇建设的实践，探索“政府-市场-社会”三轴驱动的特色小镇发展路径，找出政府、市场和社会三元主体在特色小镇建设中的定位、功能和职责，分析特色小镇在建设中存在的问题，为特色小镇的建设和发展提供借鉴和指导。

关键词：新公共管理；新型城镇化；特色小镇；苏州

引言

随着我国新型城镇化的发展，特色小镇建设是新型城镇化的重要物质载体，在2014年以后全国兴起了建设特色小镇的浪潮。中国的特色小镇建设在是中国共产党的指导下的一项公共政策，特色小镇是在国家立场的基础上，充分发挥市场和社会的力量建设和打造的特色小镇。在新型城镇化的背景下，政府—市场—社会的三轴驱动的特色小镇建设是一种“国家工程”。中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾也发生了变化。我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾，在新的矛盾下，我们需要转变经济发展方式。

特色小镇的建设体现了我国城镇化战略的演变，体现了国家治理能力和治理体系的现代化，是国家治理的前进足迹。党的十八大以来，中国进入了速度与民生并重的双重追赶新时期]。十九大是全面建成小康社会的关键时期，特色小镇的建设和打造是进行供给侧结构性改革，缩小城乡差距，促进经济转型的重要举措。新型城镇化的改革走向既要有效表达国家意志，又要有效促进地方的发展。特色小镇的建设是新型城镇化的一种战略方式，代表着一种“国家谋划”，是以“项目制”为新治理体制的实践表达。特色小镇的建设和发展经过申请、批准到最后的建设是一系列的过程，在这个过程中涉及到政府、市场和社会的作用，是以项目的方式进行的。

二、特色小镇建设的理论基础—新公共管理理论

西方国家在20世纪70年代后进行进行公共管理改革，福利国家在70年代后出现了政府管理问题、财政负担加重等问题，新公共管理理论在解决这些问题方面发挥了重要的作用。但是众多学者也对新公共管理运动提出了批评。新公共管理的价值困境，其原因在于倡导的“管理主义”主张，忽视了政府“为了谁”这一问题的价值关照。新公共管理提出“顾客导向”的发展理念，政府在提供公共政策和公共服务中，缓解了政府和公民之间的关系，缓解了政府和社会之间的关系，推动了政府和社会之间的互动。新公共管理的价值基础是公共选择理论。公共选择理论强调应使政策尽可能多的代表更加广泛的利益，即公共利益。新公共管理是变革和创新的理论基础，新公共管理的取向是企业化和市场化，通过私有化、市场机制以及企业的运作方法、手段和技术。新公共管理的理念是将企业管理的方法运用到政府部门，采用市场化、工商管理技术和社会化的方法进行管理，提高政府工作效率，提供更加优质的服务。

70年代西方国家兴起新公共管理运动,对全世界产生了重要的影响，公共管理中的治理主体政府、市场和社会是通过合同、信任以及网络关系进行合作共治、共治共享。但是新公共管理运动中引入市场竞争机制，打破了政府对于公共物品和公共服务的垄断，建立政府部门与私营部门之间的合作，在政府和市场之间引入竞争机制，建立了合作伙伴关系。在新公共管理理念的影响下，特色小镇的建设通过市场的作用，通过市场上社会资本介入特色小镇的建设，缩小政府的财政支出，引入市场上的资本，进而减少政府的成本。

新公共管理中对政府的定位是政府公共管理活动的行动者之一，而不是公共管理活动的全部，在公共管理活动中还要有其他的行动者的参与。公共管理不再需要政府的权利强制，在特色小镇的建设中政府的作用是掌舵而不是划桨。政府要为特色小镇的建设提供基础性的服务，掌握特色小镇的整体建设方向。特色小镇培育和建设需要政府、市场和社会三元主体，三者之间是在依赖、信任和合作的基础上进行，三个更是博弈的过程。通过参与者主体的多元化和公共管理手段企业化的手段，是政府发挥新的、不同的作用。新公共管理为我们提供了新的治理工具，厘清特色小镇中政府、市场和社会三者之间的关系，将有利于特色小镇的建设。所以本研究是在新公共管理理论指导下，结合中国新型城镇化的战略背景，对“政府-市场-社会”三轴驱动下的特色小镇进行研究。

三、苏州特色小镇建设的实践探索

特色小镇概念的提出是2014年浙江省省长李强参观云栖小镇时提出，后来浙江省特色小镇的建设成为政府的重要工作之一，成为浙江省新型城镇化的重要策略，浙江省特色小镇的建设为浙江省产业升级以及供给侧结构改革产生了重要的影响。浙江省特色小镇的建设得到了中央政府的支持，中央政府要通过一些政策性的文件给予特色小镇建设的政策和制度支持。在中央政府政策支持下，江苏省以及苏州市也在积极探索当地特色的小镇建设，大力加强特色小镇建设。特色小镇建设是推动苏州城镇化的重要突破口，成为乡村振兴的重要方式。

苏州作为历史上的名城，承载着重要的历史文化底蕴，产业发展基础雄厚，同时苏州市的现代化建设和发展快速，高端装备产业以及新一代信息技术产业成为苏州市未来的产业支柱。苏州对特色小镇的培育和建设工作在江苏省起步较早，苏州的特色小镇建设成为促进苏州产业升级的重要战略。住房城乡建设部共公布两批全国特色小镇建设名单，苏州一共有5个特色小镇入围全国特色小镇创建名单，它们分别是吴中区甪直镇、吴江区震泽小镇、常熟市海虞镇、吴江区江都镇、昆山市陆家镇。江苏省公布的省级特色小镇建设名单中，苏州市有3个特色小镇入围省级特色小镇创建名单，它们是苏绣小镇、东沙湖基金小镇、昆山智谷小镇，苏州市共有八个特色小镇创建名单。

苏州市政府对特色小镇建设给予了政策和制度支持。苏州政府在特色小镇的建设过程中发挥着重要的作用，政府加强了特色小镇地区基础设施建设，同时给予资金支持。苏州市对特色小镇的资金支持是，入围市级特色小镇建设，苏州市政府给予1000万元奖补资金，用于特色小镇的打造，用于小镇的交通和环境等基础设施的建设。苏州对特色小镇的建设也有自己的目标，力争到2020年，全市培育创建一批人文气息浓厚、产业特色鲜明的特色小镇，通过特色小镇建设，促进苏州产业升级以及经济发展。苏州的特色小镇建设要聚焦特色产业，比如位于苏州高新区镇湖的苏绣小镇，苏绣小镇的打造是按照“生态、生产和生活”融合的发展理念进行打造的，苏绣小镇的建设是促进刺绣产业升级和建设品牌的重要措施。苏绣小镇在建设过程中打造绣品街，让苏绣小镇成为成为全国规模最大的苏绣创新、生产和批零中心，最终实现苏绣产业的高端集聚，提高苏州地区刺绣产业的国际化。

关于特色小镇的建设，苏州正式启动特色小镇建设培养创建工作，同时苏州市加大特色小镇建设力度的政策支持。苏州市工商局在2017年出台了14项举措助力特色小镇建设，从企业准入、市场打造、信用建设和消费维权等方面入手，为特色小镇的建设营造良好的政策环境，苏州市为了配合关于特色小镇的政策成立，苏州市设立工商服务站，做到特色小镇工商、市场监管职能不出小镇，方便特色小镇的建设工作。

四、多元主体下特色小镇建设的挑战

中国的特色小镇建设是在“政府-市场-社会”三轴驱动下进行的，特色小镇作为促进产业升级以及新兴城镇化的方式，特色小镇涉及到政府、市场和社会三者的力量均衡。在特色小镇中何者处于主导作用，是政府主导下的特色小镇，还是市场诱致下的特色小镇，还是社会自发形成的特色小镇，政府、市场和社会三者都有各自的实践逻辑，这些实践逻辑都是在新公共管理理论的影响下产生的，是特色小镇建设的理论基础。

新公共管理运动中的市场导向、民营化和私有化等存在缺陷，将私营部门的管理经验、技术和管理方法运用到公共部门，但是新公共管理对市场机制和市场价值过分崇拜，忽视了政府部门和私营部门之间存在着本质的差别，政府部门是提供公共产品和公共服务，私营部门和市场化的公司以营利为目的，追求自身利益的最大化，忽视了市场机制本身的作用，导致了私营部门在提供

公共服务时目标的偏离。特色小镇是在新公共管理理念下实现新型城镇化的重要战略选择，引入市场机制，特色小镇的建设是一个耗费大量资本的实践活动，在一定程度上减轻了政府部门的压力，是新公共管理运动的重要体现。

特色小镇在实践探索和建设中，并没有很好的体现“顾客导向”的价值理念，特色小镇的建设是新型城镇化的战略选择，新型城镇化的本质是人的城镇化，需要考虑到人的因素和人的能动性。人才的聚集是特色小镇建设的关键，很多特色小镇在建设中注重外部形象，忽视内在的制度和服务吸引专业的产业人才，特色小镇在建设中基础设施比较落后，没有为创新性的人才和管理性的人才提供良好的工作环境，没有人才的进入，导致特色小镇的建设缺乏创新性。

五、特色小镇建设的未来展望

特色小镇建设作为供给侧结构改革、产业升级的重要战略，浙江省的特色小镇建设为其他的城市建设小镇提供了样本。苏州的特色小镇与浙江省特色小镇有着根本的不同。特色小镇的建设是打破传统产业和企业的隔阂，形成产业、人才、资本、文化和环境的重新组合，并通过这种组合创造出新的机会，创造出新的功能。

特色小镇的建设特点在于“特色”，苏州市特色小镇建设成功有着其实践意义，也为其他的城市建设特色小镇提供了借鉴意义，不能照搬其他特色小镇建设和规划模式，在建设中各地市还要因地制宜，根据当地的经济社会结构和当地的文化传统整合资源，创新特色小镇建设，实现产业和城市建设的融合。

特色小镇在建设中体现是政府、市场和社会之间的力量对比平衡。借鉴西方新公共管理运动的影响，在新公共管理理念的指导下，创新政府管理体制，建立与市场发展相适应的、灵活的政府管理体制。政府在特色小镇的建设中可以起到引导的作用，提供基础的公共服务，转变政府职能。转变政府的角色，掌舵而不是划桨，所以政府在特色小镇的建设中，政府是制度上保障的回归，提供公共服务，做好编制规划，充分发挥政府的引导和主导的作用。市场在资源配置中起决定的作用是我国市场经济发展的规律，市场具有决定力的作用。妥善处理政府和市场之间的关系在特色小镇的过程中将政府引导、市场决定和社会自主三者进行结合，形成特色小镇建设资源的合作互动模式。

参考文献

[1]刘志彪.双重追赶战略下的均衡中国与经济变革—十八大后的中国经济战略取向[J].江海学刊，2013年第2期.