PPP模式应用于广州市新城区基础设施建设中的可行性分析

PPP模式应用于广州市新城区基础设施建设中的可行性分析

黄丽丽

广州市建设工程项目代建局广东广州510000

摘要：本文将政府与社会资本合作（PPP）模式融入广州市新城区基础设施建设中，对其可行性进行分析，指出在广州市新城区基础设施建设中应用PPP模式能够解决目前建设中资金紧张、资本来源单一等问题。

关键词：PPP模式；可行性分析；广州市新城区

1、引言

近年来，国内许多城市都在调整产业结构和经济增长方向，城市新城区的建设开发成为城市寻求经济增长点和发展机会的突破口。而广州市新城区基础设施的建设长期以来主要由财政资金投资建设，由国有企业垄断经营，这种建设及经营模式使得地方政府的资金压力加大，各级政府正在探索城市基础设施的新的建设及经营模式。基于此，引进公私合营（PublicPrivatePartnership，PPP）模式，使民间资本参与到基础设施的建设中，一方面可以减轻地方政府财政压力，另一方面可以盘活社会存量资本，实现双赢局面。

在PPP模式推广运用的过程中，对项目进行PPP模式的可行性分析能够对项目进行合理预判。本研究对PPP模式引入广州市新城区基础设施建设中的可行性进行探讨，对推动PPP模式在新城区的发展有着重要的意义。

2、PPP模式概述

政府和社会资本合作（PPP）模式是国际上比较通行的建设公共基础设施项目的方式之一，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。其通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证利益最大化。

3、广州市新城区基础设施建设应用PPP模式的可行性

（1）引入PPP模式是新型城镇化建设的必然选择

根据广州市城市总体规划，在产业布局方面，广州将建设13个现代服务业战略性地区和9个先进制造业及新兴产业战略性地区。新城区基础设施建设量巨大，资金需求量大，而建设的经费主要来源于各级财政，筹资成本高、建设效率低、财政风险加大等问题制约着广州市新城区基础设施建设的进一步发展。

PPP模式作为近几年在公共领域兴起的一种新型的融资模式，不仅能够缓解政府的财政压力，防范地方财政风险，又有助于增强公共基础设施供给能力，同时，鼓励和引导社会投资，充分调动社会资本积极性，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，从而切实提高项目运作效率。PPP模式多元化的筹资模式是促进经济转型升级、新型城镇化建设的必然要求，也是广州市新城区基础设施建设所亟需的。

（2）广州市新城区基础设施建设应用PPP模式的政策指导

为贯彻落实党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营精神，拓宽城镇化建设融资渠道，近期国家发布了一系列关于PPP的政策文件，包括国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）和《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推行示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）等，加强推广运用PPP模式。有关政策要求，各地的新建城市基础设施工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

由此可见，广州市的城市基础设施工程综合开发建设运营采用PPP模式符合国家近期相关政策要求，也是上述体制机制创新的重要尝试。

（3）广州市推行PPP模式具有良好的经济环境和实施条件

在经济新常态下，经济下行压力加大，城市基础设施建设资金紧张，而广州在转变政府职能等方面一直走在全国前列。在更合理地处理政府和市场关系这一方面，广州有得天独厚的改革土壤和条件。另一方面，广州已经积累了比较雄厚的资金资源、企业家资源，产业基础、科技基础也比较雄厚。充足的社会资本来源让新城区基础设施的建设不乏投资主体和参与方，PPP模式的推行迎来了前所未有的机遇。

（4）实践案例有参考

2015年起，国内各地的城市基础设施项目建设管理模式百花齐放，也不断地在摸索创新。如深圳市国际会展中心项目（一期）投资建设运营一体化项目、北京地铁四号线开创轨道交通PPP项目，中关村西区综合管廊项目“综合管廊+地下空间开发+地下环形车道三位一体”的综合开发模式，各类高速公路、市政道路、城市综合体等PPP项目，这些都是各地政府不断摸索和实践，可以提供很好的借鉴作用。

4、PPP项目可行性分析方法

根据《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》（财金〔2015〕167号）及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），在PPP项目前期策划阶段需编制项目《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》及《政府与社会资本合作实施方案》，以验证项目经济性。

首先，PPP项目是否能够通过“物有所值评价”是判断PPP项目可行性的重要指标之一。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价；仍未通过的不宜采用PPP模式。物有所值评价包括定性评价和定量评价，现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。

其次，根据《广东省人民政府办公厅转发省财政厅、省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）进一步对财政承受能力论证做出的说明，确保实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任不超过本级一般公共预算支出的10%，则在财政承受范围内，项目即通过财政承受能力评估。

另外，按照投资、开发、建设、运营一体化的思路，相关部门编制的《政府与社会资本合作实施方案》需由政府部门审批通过，由此提出该项目采用PPP模式是可行的。

5、启示

（1）完善法律法规，简化PPP项目审批程序

PPP模式客观上要求高度的法治化、规范化和追求契约精神，然而，目前国内并没有针对PPP模式的法律，行政规章也不健全，多为部委规章或地方性管理条例。鉴于PPP模式运行的长期性以及对未来预判的不确定性，应制定操作性强的法律法规，明确界定部门之间的分工、审批、监管等问题，以及对PPP项目的立项、投标、建设、运营、质量、收费标准及其调整机制、争端解决机制，以及移交等作出明确的规定，对PPP模式的应用加以具体规范。同时，在风险得到控制的情况下，应考虑进一步简化PPP项目的审批流程。

（2）加强监管，保证监管机构的独立性

监管机构和社会资本方签订合同，并对项目建设期间的工程质量以及运营阶段的服务质量进行监管。PPP模式要求监管机构在与社会资本合作中既不越位也不失位，必须保证自身的独立性及权威性。一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目筛选和评估的同时，建立绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善。

（3）建立专门的信息统计平台

目前，PPP模式应用还处于探索初期阶段，成立一个专门的信息统计分析平台，开展项目绩效评价，对项目的运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。这种操作机制可以激励社会资本方通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

参考文献：

[1]王东波、王薇.基础设施项目PPP模式选择研究述评.项目管理技术，2013（12）

[2]王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）［M］，清华大学出版社，2008

[3]黄伟.PPP模式应用于产业新城开发的案例研究，西南交通大学硕士论文