检察机关提起环境行政公益诉讼的资格问题研究

检察机关提起环境行政公益诉讼的资格问题研究

邹玉梅

邹玉梅

四川大学，四川成都610200

摘要：面对环保部门等行政机关违法失职导致的生态环境问题没有相关的法律规定问题，理论界和实务界呼吁构建我国的环境行政公益诉讼制度，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》等在我国部分省市进行检察机关提起环境行政公益诉讼的试点，但这是否意味着作为法律监督机关的检察机关具备起诉主体的资格呢？本文就从形式上的合法性、实质上的正当性以及现实上的可行性对检察机关提起环境行政公益诉讼的主体资格问题进行论证。

关键词：环境行政公益诉讼；诉讼主体资格；检察机关

我国2015年实施的《环境保护法》、2017年修改的《民事诉讼法》等相关法律文件构建了我国的环境民事公益诉讼制度，但是由于种种原因尚未在法律层面建立起环境行政公益诉讼制度，面对理论界和实务界要求建立我国的环境行政公益诉讼制度的呼声，2015年7月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及2015年7月最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，随后检察机关北京、吉林、湖北、甘肃等省开展环境行政公益诉讼的试点，但是检察机关是否具备环境行政公益诉讼的资格？本文就从以下三个方面进行探讨：

1.形式上的合法性

检察机关是我国的法律监督机关，由其提起的环境行政公益诉讼与现行的行政诉讼明显不同，根据《行政诉讼法》第二条之规定提起行政诉讼应该是其“合法权益”受到侵犯的主体，显然检察机关不具备起诉主体的资格。2015年7月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及2015年7月最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》等法律文件是检察机关提起环境行政公益诉讼的主要法律依据，但全国人大常委会的授权本身是否合法？我国《宪法》第六十八条第二十一款规定全国人大常委会的职权可行使“全国人民代表大会授予的其他职权”,《宪法》第一百三十一条规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权，并没有被授予“其他职权”。但是《立法法》第十三条规定“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，生态环境问题关乎民族的生存与发展，在这一背景之下，全国人大常委会授权检察机关提起环境行政公益诉讼符合“改革发展的需要”，检察机关作为环境行政公益诉讼的起诉主体就具有了形式上的合法性。

2.实质上的正当性

一项法律制度不仅需要形式上的合法性也需要实质上具有正当性，检察机关提起环境行政公益诉讼是否具有实质上的正当性应当从以下两个方面进行评价，一方面要考虑检察机关的起诉主体是否正当，另一方面要考虑环境行政公益诉讼本身是否正当：

2.1起诉主体的正当性

《宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，以及《环境保护法》第四条规定“保护环境是国家的基本国策”、“一切单位和个人都有保护环境的义务”，检察机关作为国家机关也有保护生态环境的义务，所以，检察机关作为起诉主体具有正当性。

2.2环境行政公益诉讼的正当性

生态环境在本质上是一种公共物品，为了避免“搭便车”现象的发生甚至产生“共有地悲剧”，必须建立起对生态环境损害的救济制度，但是生态环境的公共物品属性又决定了它无法确定具体的权利人，环境公益诉讼就能很好的解决这一问题。环境民事公益诉讼制度的建立解决了因企业、公民等私主体污染环境、破坏生态无法及进行司法救济的困难，生态环境具有不可逆性，相比环境民事公益诉讼的事后救济，对生态环境的积极预防具有更为重要的意义，现实中很多生态环境问题的产生是由于负有环境监管职责的政府部门的违法失职行为所引起的，对行政机关的不作为和违法行为如果不进行有效的纠正，就会产生更多难以控制的生态环境损害。建立环境行政公益诉讼制度可以实现对行政权的公众监督以及司法监督等，因此环境行政公益诉讼本身也是具有正当性的。

3.现实上的可行性

当一项具体的法律制度既具有形式上的合法性，同时也具有实质上的合法性时不一定就是一个好的制度，它还必须符合当时当地的实际情况，即该制度还应该具有现实上的可行性。我国的环境公益诉讼是司法走在了立法的前面，尽管制度层面还没有建立起环境公益诉讼，但实践中却有很多案例，比如2014年贵州省金沙县人民检察院就金沙县环保局未履行处罚的职责向法院提起了诉讼。

2015年7月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，同年最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在吉林、甘肃、湖北和广东等省展开了检察机关提起环境行政公益诉讼的试点。关于试点工作的成果，最高检在2018年1月发布了《2017年检察机关公益诉讼各地成绩单》，该《成绩单》公布江苏省检察机关“办理行政公益诉讼诉前程序达408件”，“福建省检察机关共办理生态环境领域诉前程序案件573件，75.3%的行政机关主动纠错或履行职责”，广西壮族自治区检察机关“共受理各类公益诉讼案件线索447件；立案审查民事公益诉讼6件、行政公益诉讼162件”，贵州省检察机关“提起公益诉讼157件，其中行政公益诉讼147件”等等，各试点检察机关提起环境行政公益诉讼取得了巨大的成果，为我国环境行政公益诉讼制度的建立积累了丰富的实践经验。

检察机关是否具备提起环境行政公益诉讼的主体资格，不仅需要考虑其形式上的合法性、实质上的正当性，还应当考虑其现实的可行性，本文从这三个方面进行了论证，检察机关提起环境行政公益诉讼具有形式上的合法性、实质上的正当性以及现实上的可行性。因此，检察机关具备提起环境行政公益诉讼的主体资格。

参考文献：

[1]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016(01).

[2]孙洪坤.检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示[J].环境保护,2016,44(Z1).

[3]邓可祝.环境行政公益诉讼和解制度研究[J].法治研究,2016(04).

作者简介：邹玉梅（1992.08——），女，湖北省恩施人，成都市双流县四川大学环境与资源保护法学研究生