规划职能演变与新型国土空间规划体系构建

规划职能演变与新型国土空间规划体系构建

杨辉泽

河口瑶族自治县自然资源局云南河口661399

摘要：我国近些年对生态文明体制进行了改革，本篇文章对当前规划职能的演变进行了研究，并且将此规划作为治理国家的策略和政策。在新的新形势下，规划国土空间职能主要有两个重要环节，一是系统的说明了规划与市场的内部联系，二是针对规划的专业技术界限进行调整，根据其职能以梳理规划行政和专业层级体系为基础，提出了适合我国国情的国土空间规划体系，要保证其具备清晰的结构、简洁的层次、高效的管理。

关键词：多规合一；市场机制；规划职能；国土空间规划；规划体系

1.规划与市场

1.1经济体制对规划的影响

我国建国初期在公有制和计划经济背景下提出了很多相关的规划。就城市规划作为例子，整体的城市规划一方面需要将城市的性质和规模进行确定，另一方面还要平衡控制各类建设用地，将政府的意图和公共利益最先的体现出来，这也是城市规划在社会主义制度之下的必要属性[1]。与之相比，美国学者则认为社会主义的优点正是城市的规划，这也从另一方面反映出我国在城市规划的过程中，自然所独有的计划经济特征和公有制属性[2]。而在向市场经济转变的过程中，在政府治理和公共政策环境下城市规划呈现出继续扩展的态势，不断完善相关的法律法规，与之相关的技术体系也逐渐越发复杂，行政机构的规划逐渐的拓宽，使我国成为了世界上涉及面最广、最庞大城市规划体系。城市规划在新的市场经济条件下，其方法和实效也在不断的面对着质疑和挑战。

1.2规划影响市场

以公共政策的属性来说，规划与市场的关系是并列甚至是对立的。经过了改革开放40年，我国在不断发展和完善市场经济的同时，规划也随之紧跟着平行发展，并且对于市场的干预也逐渐显现出来。规划的强大调控功能通过公共政策进行了赋予，而规划调控如果过度，市场的活力就会受到一定的限制，就如同政府对市场的干预一样，规划就像政府管理的建设领域新凯恩斯主义。从另一方面来说，在我国规划又是不可或缺的。在市场调节无效的情况下，采用规划来建设几个标杆型的二级城市，来对城市群的断档进行一定程度的弥补。然而，如何调节规划与市场的关系是一个非常深奥的问题。当前面临了很多的规划问题，这些问题大部分都是规划干预混乱。例如各方面规划没有形成有效的衔接，尤其是土地利用和城市规划作为这两个重点规划，存在着诸多的冲突，而且它们之间又不相隶属，只能通过协调这两个部门来进行对接。这两大规划中存在的冲突一方面在规划成果上有所表现，另一方面在规划实施行政管理上的表现也非常的突出。通过基层的工作证明，这两大规划冲突大幅的影响了政府的行政管理效率和限制了政府行政管理的效力。

2.规划与技术

2.1从工学设计中将规划剥离出来

在过去规划成果与工学设计交叉点是有很多的，甚至在目前看来都是难以明确区分的。大部分的修建规划和建筑设计方案主要体现的是业主和物权所有人的意志，通常情况下并不会触及到政府意志，所以就不能称为规划，除非政府明确提出对建筑风貌或建筑设计的相关公共管理要求。再例如城市的设计问题。如果我们要通过城市设计来将一些东西进行约束和管制，比如说城市的色彩与面貌，以及控制街廓比等等，那么设计这些因素城市的本身就应该是规划，管理的形式就应当按照规划来进行。本文章赞同在控制性详细规划中将此类要求进行表现出来，而把城市设计作为建筑设计来看待，即城市设计要同控制性规划相适应，但新的公共管理性要求不能再被提出。城市的发展方向以及管理归属由以上的两种思路直接决定着。同理，规划与设计城市地下管线的界限，规划与设计居住区配套公共服务的界限，都会遇到界定规划职能的问题。很明显，将规划与设计的界限处理好，也是将政府与市场职能界限划清楚的重要内容。因此，从新的规划体系中需要将工学设计进行剥离出来。

2.2要从技术化倾向中将规划进行分离

规划自身就是设计的一个过程，需要以系统化的方式将治理国家和地方政府的意志进行表达出来，最终将规划成果形成。规划设计在这个意义上，就是对国家治理的政策设计和表现。规划的专业技术特征非常明显，这是在城市规划发展中传承下来的代表，只不过是管理城市规划的职能达不到专业的城市规划技术配备需要。比如按照当前的土地规划建设标准可以把城市分为8大类、35个中类以及42个小类。在城市规划管理中采用如此细致的分类并没有明显的实际效益，应用此类技术已经到了控制规划管理的时候，实际意义比较有限。从政府治理的角度来说，更加需要专业性的规划管理，应当进行简化目标重新整理技术性规划，这样才可以更好的适应现代化国家治理能力的需要。

3.建立新型规划体系

3.1行政层级体系的规划

规划的行政层级体系就是国家各级行政区域规划体系之间的关系，强调上级指导和决定下级规划。行政层级体系已经在过去的土地利用总体规划中明确的建立起来。各级规划应当将各自的职责内容进行充实，就在这方面恰恰是目前存在的短板。例如，国务院需要对某些地级市的城市规划进行审批，但城市总体规划涉及到非常多的内容，不仅有上级需要敲定的事项和内容，而且还有地方自身管理的内容。如果把地方自身管理的职能和事务进行上移，势必会使得地方政府的行政效率降低；并且上级管理的事项包含了城市发展规模的定位和功能等，若由地方进行编制总体规划的定位和功能等，实质上也反映出地方政府的职能出现越位。

3.2规划的专业层级体系

行政级别相同的规划和不同的关系就是规划专业层级体系。城乡规划曾经建立起完整的规划层级体系是由多项规划所组成的，具体包括了城乡总体规划、片区规划、修建性规划、各种专项规划等，从技术方面来说具有清晰的结构，明确的职能。但是这些规划之间没有将自身规划的层级和职能进行明确，这就是文章所提到的“多规合一”问题的根源所在。例如，平行编制了土地利用总体规划和城乡总体规划，由于缺少它们共同的上层规划，原本不相干的两个规划却管理着诸多相同的事宜，就形成了必然的矛盾冲突。

3.3重构规划体系

我国可以将国土空间规划作为基础性规划。本文章所提出的国土空间规划体系框架，详细情况如图1所示。在行政层级体系的规划上，规划要以国土空间体系规划为基础，对国家各级地区的国土空间规划的基本内容和审批机构进行明确的界定，并将其写入相关的法律进行颁布。上级规划指导和决定下级。在专业层级体系上，要根据各级地区的不同情况进行编制相应的国土空间专项规划。就用州级规划作为例子，州级行政区的城镇等级和规模体系需要通过国土空间规划进行确定，同时还要对城市的性质、用地边界、规模等重要内容进行确定，这些重要内容都需要上报上级政府甚至是国务院进行相应的审批或备案。州级下层次的专项规划可以包含土地利用、城乡建设、基础设施、环保、利用资源等相关规划，编制这些规划都必须严格控制在国土空间规划的范围内以及限制下。由国土空间规划指定城市规划的范围，具体限定范围在城市开发的边界和近郊区。因此，由州政府编制普通地县级的城乡规划，或者仅仅需要上报州级进行审批或备案就可以。本文章还认为片区控制性详细规划应该是下层规划，而不宜直接编制各级国土空间的详细规划。

图1空间规划体系示意图

5结语

本文章的核心就是以规划公共政策的角度，针对我国国土空间规划体系的方案进行深入的探索研究。将规划与市场的关系进行论述处理，其主要内容就是将规划的公共政策尺度科学的把握好，对市场采用规划来进行适度的干预，使得其公共利益得以保证，实现优化配置资源。而对于规划的专业技术的界定，以及将管理技术的复杂性进行降低，都是为了将规划的管理和调控职能进行更有效地发挥。在重构规划体系的过程中，应当注意对各种各类已有专项规划的发展和合理进行的引导，形成较完善和有效的国土空间规划体系优秀技术成果。

参考文献：

[1]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建：兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.

[2]何子张，吴宇翔，李佩娟.厦门城市空间管控体系与“一张蓝图”建构[J].规划师，2019，35（5）：20-26