新加坡“组屋模式”的法规管理制度对“雄安新区”房地产发展模式的可借鉴性研究

新加坡“组屋模式”的法规管理制度对“雄安新区”房地产发展模式的可借鉴性研究

鲁晓彤

关键词：千年大计；国家大事；新加坡；组屋模式

新加坡的“组屋模式”被誉为被誉为“世界公共住房政策最成功的典范”。

因为在新加坡的房地产市场中，80%为政府可以控制的组房，20%是商品房。这样的模式保障了居民的基本住房需求，同时使房价总体保持了稳定[1]。回过头来看我国，1987年11月26日，深圳市政府首次公开招标有偿出让土地使用权。这一举动标志着中国房地产市场化（商业化）模式的开启。也就是说，目前中国的房地产发展模式已经足足运行了近30年来。近30年以来，尤其是进入新世纪以来，中国的房价呈现不断上涨，阶段性暴涨的趋势，导致越来越多社会普通大众沦为“房奴”。在此期间，政府也不断加码调控，但是一方面“越调控房价却越高”，另一方面“除了限购似乎别无他法”。这种不断调控，限购限贷等“末端干预”政策只能是“隔靴搔痒”，并非长远之计，需要我们想出新的办法，新的举措来解决好真正改变目前的房地产发展模式[2]。近年来，对房地产市场进行改革的呼声也越来越高，社会各界对此也翘首以待，国家也在寻觅良策，等待契机。“雄安新区”的横空出世为我国改变目前的房地产发展模式，彻底摆脱对“土地财政”的依赖提供了很好的机遇。新加坡的“组屋模式”实现了政府“居者有其屋”的诺言，清除了阻碍其民生发展的住房问题，创造了“新加坡奇迹”。在我国房价不断攀升，百姓房屋负荷越来越重的时代背景下，不能再让高房价继续“绑架”雄安新区，相反我国应该以雄安新区的建设为契机，加强对新加坡“组屋模式”的学习与借鉴，探索全新的房地产改革道路，重新改变和定义中国房地产市场，控制好房地产价格，保障民众住房需求[3]。鉴于此，我们需要对新加坡“组屋模式”的具体法规管理制度进行梳理与学习，以便总结出可为雄安新区房地产发展提供借鉴的经验。

一、新加坡“组屋模式”的基本情况

组屋，顾名思义“政府的组合房屋”，它是新加坡政府为了解决社会普通大众（主要是中低收入阶层）基本住房问题采取的政府保障政策。发展至今，大部分新加坡公民都居住在组屋中，即使很多高收入阶层也依旧选择住在组屋中。同时，为了满足社会不同群体的需求，负责建设组屋的新加坡建屋发展局推出了多种类型的组屋，包括：一房式到五房式、大型与小型公寓式等。

为了发挥好“组屋”的预期作用，新加坡政府对“组屋”的申请制度，配售制度，转售制度，财政管理制度，土地管理制度，建设管理制度等做了非常严格的规定。相对应地，这一系列法规制度构成了新加坡政府“组屋”的管理体系，实现了新加坡政府“居者有其屋”的预期目标，也推动了新加坡的房产市场形成了一个独特的局面：房价越高，普通百姓和穷人的住房越是有保障。这也使得新加坡的“组屋模式”如教科书般得到了众多国家的借鉴与学习，大大提高了新加坡的国际地位与声誉。

二、新加坡“组屋模式”的具体法规管理制度

正如上述，新加坡“组屋模式”的成功主要得益于构建了一系列完整的配套制度，因此我们需要对这些具体的法规管理制度进行比较深入的学习。

（一）土地管理制度

众所周知，新加坡国土面积只有714平方公里，仅为上海浦东新区面积的一半左右，所以是非常小的。新加坡政府在这样小小的国土面积下保障“组屋模式”得以成功的一个重要因素就是建立了强制性的土地管理制度[4]。新加坡强制性的土地管理制度主要体现在做出了严谨的土地规划和设置了严格的土地征用制度。

在土地规划方面，新加坡政府将组屋用地规划与国家整体土地规划有机的结合起来[5]。具体而言，新加坡政府通过“概念总蓝图”对组屋以及国家整体土地的30-50年发展规划做出了方向性的指导，指明了发展方向，确定了发展目标；通过“发展总蓝图”制定了总体规划，也做出了不同规划区，明确了土地开发密度、容积率等具体指标。再次，通过“具体方案”对规划区内每一寸土地进行了详细的规划，比如对于组屋的“具体方案”细致到了建筑风格等专业技术指标以及各种不同的开发方案。

在土地征用制度方面则是更加体现了其强制性和严格性。组屋的建设需要大量的国有土地的支撑，为了满足组屋建设对国有土地的需求，就难免要对私人土地进行征用。而征用私人土地往往阻力很大，难点颇多，如果征用不当也很容易导致土地成本的飙升。鉴于此，新加坡政府制定了专门的《土地征用法》，为土地的征收提供了坚强的法律保障。在该法中规定：为了建造组屋，政府是可以以低于市场的价格强行征用私人土地的。尽管该规定看似不合理，也受到了很多人的反对[6]，但是新加坡政府顶住压力，坚持贯彻了该政策，从而一方面让更多私人土地国有化，从而保证了组屋建设充分的土地储备，另一方面保证了组屋建设土地资源的廉价性，有效地防止了组屋价格随着市场的飙升而飙升。

（二）建设管理制度

新加坡的组屋的建设管理制度最大的特点就是统一性。具体体现为：建立了统一的建设管理机构，提出了统一的建设规划，进行了统一的社区管理。在此，重点探讨一下可以为我国雄安新区重点借鉴的统一的建设管理机构。

为了做好建设与管理工作，新加坡政府建立唯一一个可以对组屋行使建设与管理职能的机构：建屋发展局。作为该模式的主要执行者，建屋发展局通过统一规划，统一建造，统一分配，统一管理“组屋”来履行其法定职责，建造出了可以满足不同阶层，不同家庭需要的“组屋”，也保障了建造的质量和工程的进度，同时采取公开透明的排队登记的形式进行组屋的分配[7]，从而有力地保障了“居者有其屋”计划的顺利实现。

（三）财政管理制度

新加坡的组屋的财政管理制度做到了全面而又灵活，具体体现为全面性、稳定性、强制性与灵活性兼备的中央公积金制度和新加坡对政府组屋的财政支持。

新加坡的“组屋”计划在刚开始实施的时候并不是一帆风顺的，由于国民经济购买力还比较低，无力购买“组屋”。为了打破这一阻力，推动“组屋”计划的顺利实施，新加坡主动给中央公积金制度进行了“松绑”，允许把原来为了解决中小企业职员养老问题的中央公积金用来购买“组屋”。因为在新加坡，每一个参加工作的人员，不管是本国公民还是外籍人员，都必须要按照规定缴纳相应的公积金。这也就意味着政府手中掌握着一笔庞大的中央公积金。如果仅仅是将公积金用于政府支出，而不能对居民消费进行支持，那么就出现了上述公民无力购买“组屋”的局面，这无论对国家还是对公民都是不利的。而上述的“松绑”举动实现了中央公积金既可以为组屋的建造提供相应的贷款，又可以为个人购买组屋提供经济支持的“双重职能”，激活了自己的“全面性”。同时，为了保障中央公积金制度的平稳运行，新加坡政府成立了中央公积金局，并建立了相应的配套法律制度，使其有法可依，独立核算，自负盈亏。再次，新加坡政府对中央公积金实施了灵活的调整政策。一方面，每半年根据新加坡四大银行的的平均利率等实际情况及时调整公积金存款利率；另一方面，根据雇员的年龄及其工资的增减进行缴纳率的调整。

另外，为了维护组屋市场的稳定性和持久性，新加坡政府也对“组屋计划”提供了大量的财政支持，比如低息贷款与资金补贴。无论是建设发展局还是购房居民都可以享受到上述财政支持。由于建设发展局是非盈利机构，很容易出现入不敷出的情况，这样会影响其职能的有效发挥。为此，政府每年都会为其提供低息贷款；同时当市场价格明显高于组屋价格时，建设发展局也面临着财政赤字的困境，这时政府就会为其提供财政补贴。同时，我们注意到：新加坡居民购买“组屋”的各种财政支持包括：中央公积金，低息贷款，购房补贴。但是一般而言，中央公积金是无法全部用来购买“组屋”的，这样购买居民就容易面临资金压力。此时，新加坡政府通过“建设发展局提供低息贷款”与“政府购房补贴”这一套“组合拳”最大限度地减轻了局面的购房压力，使得“组屋”的市场购买力得以进一步激活。

（四）“组屋”的申请制度，配售制度，转售制度

建造好“组屋”，并不意味着“组屋模式”的成功，最重要的还是要对“组屋”的申请制度，配售制度，转售制度。只有做到申请公开，配售公平，转售合理才真正意味着“组屋模式”的成功。新加坡政府在“组屋”的申请制度，配售制度，转售制度的规范性上做出了很多努力，从而充分保障了“居者有其屋”计划的落地与实现。

在申请方面：新加坡建屋发展局制定了严密的申请资格，包括公民身份[8]，家庭收入，公民私人房产和核心家庭结构等方面。同时也对公民年龄，不同房型的申请资格做出了区分性规定[9]。另外，也制定了严格的违反惩治措施。如果发现申请资料存在虚假信息，就会被罚款五千新元或者六个月的监禁。

在配售方面：新加坡建屋发展局制定了严格、公平与透明的配售程序与制度。

在配售阶段，采用的是“登记+抽签”的方式。政府可以根据公民的登记申请情况建造市场所需的组屋房型；公民也可以拥有两次抽签的机会，这就使得公民购买到自己喜欢的组屋的可能性大大提高。

在转售方面：为了严厉遏制“炒房”现象，保持租房市场的稳定性，新加坡建屋发展局同时“组屋”的转售做出了非常严格的限制条件。比如：转售直接从建屋发展局购买的组屋，居住需期满五年；转售从组屋市场购买的组屋，居住期需满两年半等。同时，也通过抽取组屋转售税制度以及征收印花税等手段严厉遏制了“炒房”行为的出现。

三、雄安新区房地产发展可借鉴的经验总结

2017年5月11日，河北省省委常委、常务副省长、雄安新区临时党委书记袁桐利表示：“让低房价成为新区的核心竞争力”[10]。为了达成这一战略目标，雄安新区对新加坡“组屋模式”的学习与借鉴势在必行。

“极小、极富、极简单的新加坡的组屋政策的确无法复制到极大、极复杂、尚未富裕的中国。不过，不能复制决不意味其对中国就无借鉴意义”[11]。通过第二部分我们对新加坡“组屋模式”的具体法规管理制度的逐一分析，结合我国的具体国情，笔者认为雄安新区房地产发展可借鉴的具体经验有：

（一）规划先行，谋定后动，“一张蓝图干到底”

正如前述，新加坡组屋模式的成功以及可持续性发展，首先得益于新加坡政府认真细致的土地规划，通过“概念总蓝图”、“发展总蓝图”与“具体方案”将组屋用地规划与国家整体土地规划有机的结合了起来。我国雄安新区定位为“千年大计、国家大事”，规划建设要有“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”。尤其是设计到房地产发展规划方面，更要做到“规划先行，谋定后动”。

具体而言，就是要在雄安新区正式开工建设之前，应秉持“统筹规划、量力而行、循序渐进、分类供给”的理念明确制定好雄安地区房地产发展方案，确定新的房地产发展模式，指明新的发展方向，进而保证“一张蓝图干到底”。

（二）立法先行，建立“保障性住房主导模式”

新加坡“组屋模式”的成功也在于其做到了立法先行与政府强有力的介入。为了达到这一目标，新加坡政府颁布了《建屋与发展法》、《建屋局法》、《土地征用法》、《拆置法》等一系列法律[12]，这为新加坡“组屋模式”的顺利推进打下了坚实的法治基础；同时，新加坡政府通过将私人土地国有化，强制性中央公积金募集强大的财力等手段强有力地介入与承担了“组屋”的建设与管理，同时也通过“组屋”强有力地宏观调控了新加坡房地产市场，达到了“居者有其屋”的目标。

我国雄安新区的房地产开发也应该借鉴此点，加强新区房地产立法工作，做到“特事特办”，推动立法先行，提供法制保障；另外，雄安新区房地产的开发不应该继续国内目前“房地产商品化主导模式”，而是应该发挥政府的强有力的介入优势，由政府来主导雄安新区房地产的开发，大力建造公共性保障住房，真正建立“保障性住房主导模式”。

（三）建立专门的，统一的保障性住房管理机构

“工欲善其事，必先利其器”。若无专门的管理机构，要取得保障房政策的成功，无异于痴人说梦。

为了做好“组屋”的统一规划、统一建设、统一管理，新加坡政府组建了专门的管理机构：建屋发展局。由这个专门的的机构统一行使“组屋”的管理职权，保证了政府在解决保障性住房中的主导地位。我国目前的房地产市场化、商品化发展模式已经让百姓“不堪重负”，雄安新区要想走出一条新的房地产发展之路，就需要建立专门的，统一的保障性住房管理机构，以便整体性、规范化地解决住房问题，杜绝目前这样“多部门，多机构”管理带来的相互扯皮，效率低下等问题。

（四）落实细节，建立细致、完整的配套制度

目前，我国最典型的政府保障房是“公租房”。但是我国公租房的管理配套制度是稍显粗犷的，导致公租房申请中造假行为不断，后续的持续监管更是缺位无比。最典型的就是我国的“公租房”申请中的“三审三公示制度”。这个配套制度程序异常繁琐，前前后后所有流程走完至少要90天，效率低下；同时，这个制度的落实与把关主要依靠居委会，而居委会大多是老迈之躯的大爷大妈，把关质量有待商榷[13]。反观新加坡的“组屋模式”，新加坡政府从细节处着手，建立了一套细致、完整的配套制度，比如：土地管理制度，建设管理制度，财政管理制度，申请制度，配售制度，转售制度等等，几乎是“全方位、无死角”的保障了“组屋”计划的落实。

鉴于此，笔者建议：确立好雄安新区房地产发展新思路后，雄安新区政府要把“细节”升为“大事”，要秉持“敬畏人民，体己人民，服务人民”的理念，做到“善事”要“善办”。具体而言，就是要做好严谨的土地规划，控制好土地开发成本；制定完备的建设管理制度：再美好的蓝图，也需要具体的落实，更需要完备、细致的管理；进一步明确保障性住房的准入和退出标准，加强对违反申请、转售规定的公民的惩罚力度，严厉打击投机取巧，霸占保障性住房名额等现象。

四、结语

新加坡“组屋模式”的成功告诉我们：大力建设保障性住房不仅可以解决中低收入者“住房难”的问题，也可以有助于国家摆脱“房地产商品化主导模式”的捆绑，实现对房地产市场的宏观调控，进而推动房地产市场的平稳、持续发展。所以，雄安新区的房地产开发模式应该是：告别目前我国目前“房地产商品化主导模式”，推动“保障性住房主导模式”的建立，充分保障政府的主导地位，让让低房价真正成为雄安新区的核心竞争力。

同时，我们也应该清楚地认识到：尽管新加坡“组屋模式”的法规管理制度可以为雄安新区房地产开发提供众多借鉴，但是我国与新加坡国情存在很大的不同，不宜简单地复制新加坡“组屋模式”。我们应该结合我国具体国情，对新加坡“组屋模式”中可以“因地制宜”的法规制度予以大胆借鉴，从而力求超越新加坡“组屋模式”，走出一条具有中国特色的新型房地产之路。相信雄安新区的设立，将会出色的完成上述历史使命！

参考文献：

[1]参见杨沐．新加坡的住房政策和对中国城镇化的借鉴意义［Ｒ］．新加坡国立大学李光耀公共政策学院，2013．

[2]参见：《肖磊：雄安新区将借鉴新加坡模式房产税必推无疑》，载于：全景网，具体网址：http：//www.p5w.net/weyt/201704/t20170417_1763685.htm，访问时间：2017年5月5日．

[3]同上.

[4]参见孟梦：《新加坡政府组屋管理制度研究》[D]，广西民族大学硕士毕业论文，2016.

[5]同上。

[6]个人反对的理由无外乎是相比市场价格而言，自己不但没有从政府征收中额外获利，而是以低于市场价格被政府征收。但是新加坡政府的做法是立足于长远，立足于大多数人的利益。实践也证明了新加坡政府的做法是有效的，是正确的。

[7]关于这一点在下面的配售制度中会进行比较详细的介绍。

[8]具体而言，只有新加坡公民才有从建屋发展局直接购买政府组屋的资格，新加坡的永久居民只能在组屋市场购买二手组屋，居住在新加坡的外国人没有资格购买新加坡政府组屋。

[9]比如，年满三十五岁及以上保持单身的新加坡公民，允许在市场上以个人的名义购买二手组屋，对此类购房者没有收入方面的要求。

[10]参见：《专访雄安临时党委书记：雄安新区规划筹备工作三问》，载于：网易新闻网，具体网址：http：//news.163.com/17/0511/15/CK5R6PTD0001899N.html，访问时间：2017年5月11日.

[11]谢宝富：《新加坡组屋政策的成功之道与题外之意_兼谈对中国保障房政策的启示》[J]，载于：中国行政管理，2015年第5期.

[12]同上.

[13]一个效率低下又不能保障把关质量的公示制度足以体现出了我国公租房配套制度的粗犷.

作者简介：

鲁晓彤，女（1996—），华东政法大学2014级政治学与公共管理学院行政管理专业。