我国非营利性组织改革的路径探析

我国非营利性组织改革的路径探析

杨海荣（绍兴县中国轻纺城管道燃气有限公司，浙江绍兴312

随着社会的发展，非营利性组织也得到了迅速的发展。虽然对非营利性组织有着不同的解释。但大致可以界定为：具有法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织。具有非盈利性、中立性、自主性、使命感、多样性、专业性、灵活性等基本特征。

1我国非营利组织的作用及存在的问题

在我国，因改革的全面展开以及改革自身的风险性，致使处于一种日益变化的经济生活环境之中，自然灾害的不确定性和破坏性也威胁着我们的生存和发展。在应对发展中的问题时，如应对社会福利、社会救济等社会保障问题时，政府不可能也不应该承担全部责任：在强调政府、个人、企业三者的作用时，不应该忽视非营利组织的作用。从我国和其他国家社会保障的实践来看，由国际慈善组织、国际志愿组织、中国红十字会、中国抗灾救灾协会等非营利组织募捐形成的基金已成为各项社会保障基金的重要组成部分。非营利组织承担了以往应该由政府承担的部分责任，解决了公共财政资金对于公共产品供应不足的问题，合理优化了资源配置，这有利于推进我国的政治体制改革和政府职能的转变，使政府可以提供更多的公共服务，构建真正的公共财政体制。我国经济转型过程中出现的一些弱势群体，如农民工、下岗职工、失业者、退休人员、老弱病残等，他们不仅需要增加福利，更需要维护自身的权益，与此相伴的是贫困问题、失业问题、环境问题、流动人口问题、老年问题等。在市场经济条件下，需要有一些公益性的社会组织来承担一部分责任以弥补政府成本的不足，而非营利组织具有互助、互惠、利他的特点和公益精神，其恰好可以在这方面发挥作用，进而必然会对增进社会容忍、促进社会和谐、维护社会稳定产生积极意义。另外，非营利组织的广泛发展会对政府及其官员的行为形成一种有效的制衡和监督，从而有利于政府规范和约束自身行为，避免出现权力寻租等腐败现象。

正是基于上述原因，近三十年来非营利组织在我国发展迅速并呈现出一定的特点和趋势。主要表现为：数量快速增加；公众参与非营利组织和志愿者的积极性越来越高；非营利组织的资金来源从过去单一的政府资助转向多渠道筹集。目前非营利组织的资金来源除了政府财政拨款、补贴，还有来自捐赠者的捐赠、会员缴纳的会费、向服务对象收取的服务费等，救助对象较广、涉及公众较多、影响较大。在我国改革的进程中，非营利组织发展较快，但其发展的制度环境却相当滞后，相关制度的缺陷和缺失已成为我国非营利组织持续发展的主要障碍。其主要问题有：（1）自主性问题。非营利组织存在独立性的危机。非营利组织成立的初衷是为了公益，尽管这些公益的范围有大有小，然而随着组织的发展，其结构和人员往往难以逃脱官僚化的倾向，导致目标置换，即将原来的手段——争取资金作为目的，组织为了自身的利益而淡忘或脱离了它们本应关注和帮助的对象，甚至成为某个主要捐助者的代理人，丧失了自身的独立性。从我国非营利组织的发展实践来看，许多非营利组织过分依赖政府，带有明显的“行政化”倾向，抑制了非营利组织以独立的社会角色面向市场，甚至造成政府与非营利组织的角色冲突。此外，部分非营利组织的管理经费主要由财政拨款，其服务性收入也由其上属主管部门统一管理，即统一收支。财政上的不独立，也严重影响了非营利组织的相对独立性。（2）经费问题。非营利组织的经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题。实际上，很多非营利组织主要是依靠政府的财政拨款运转的，由于政府改革后行政开支的压缩，使一些非营利组织处在严重资金不足的状况下，无法开展正常的活动，其中有不少组织甚至处于名存实亡的“休眠状态”。也有一些组织为了维持生存和发展，通过各种渠道开展与其自身行业范围不符或与自身性质相违背的经营活动或违法活动，造成了很多不良影响。（3）人员问题。从非营利组织形成过程看，这一问题很大程度上是源于政府改革中的困境，特别是人员分流难题，非营利组织的发展为政府人员的精简提供了条件，但同时也为非营利组织的发展带来了一些不利影响。从人员素质上看，能力不足也是一个极为普遍和严重的问题，包括一个非营利组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力。（4）政府的监管缺位问题。在对非营利组织的监管上，目前还缺乏统一、规范的管理体制和统一、协调的监管机构，存在体制不顺、准入把关不严、权力过于分散、多头审批、多头管理、难以协调等弊端。非营利组织的管理出现混乱。如：利用垄断地位来垄断市场，追求利润最大化，导致非营利组织职能错位；缺乏监督机制，极易成为滋生腐败的温床；法律制度的滞后，政府和非营利组织之间职责不清，界限不明。

2非营利组织改革的路径及措施

2.1政社分开，理顺政府与非营利组织的关系

政企关系、政社关系一直是政府改革过程中的难点。在促进非营利组织发展的过程中，要理顺政府与非营利组织的关系，给予非营利组织适当的行动权力空问，真正提高非营利组织的自主性。非营利组织与政府的关系和各自的职责需进一步加以确定，这是政府职能创新，建立“小政府、大社会”的需要。培育和发展非营利组织，需要良好的环境和规范的政府行为相配合。政府要理顺管理体制，实现从部门到社会的转变、从参与者到指导者的转变、从行政干预到市场导向的转变，打造好基础性工程。

2.2依法管理，规范非营利组织发展

依法行政是我国政府改革的一个重要内容，对于非营利组织，政府也要依法管理，并制定、完善相关的法律法规，使非营利组织的管理早日走上法制化轨道。非营利组织以推进社会公益为组织的宗旨，但是由于某种个人、集团利益的驱动，其虽然有着相同的价值导向与道德支持，但如果没有强有力的法律制度进行规范，不加强立法，则难以保证其有序地开展公益活动。由于科技的进步、新经济时代的来临、价值的多元化与权力的多极化，非营利组织的活动范围更加扩大，提供的准公共物品更加丰富，为保证公民得到质量更高的准公共产品，享受更好的服务，急需研究制定新的法律制度，依法推进社会公益事业的发展。

2.3鼓励发展，提高非营利组织的自主性

政府要为非营利组织的发展创造条件，让非营利组织参与公共事务的管理，在适当的时候给非营利组织提供人力、物力上的帮助。可以根据不同非营利组织的特点，采用不同的扶持政策，通过一定的政策进行引导，使各种非营利组织的发展有一个良好的政策和体制环境。

2.4加强监管，构建我国非营利组织问责机制

由于非营利组织是公益、慈善的化身，担负着人类最为神圣的事业，因此非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击公众的道德与信念。所以，人们对非营利组织道德规范和行为准则的要求更高。而国内外大量的事实表明，要做到这一点，仅仅依靠自律是不够的，还必须建立相应的约束机制。

2.5组织内部建设——增强非营利组织的生命力

非营利组织的“生命力”可以理解为组织自身的活力。目前，我国大多数的非营利组织自身内部建设不够完善，生命力不强。从法律角度看，我国所有正式注册的非营利组织都挂靠在政府业务主管部门之下，缺少甚至丧失了根本上的民间性和自治性，自主治理能力偏弱，对政府依赖性强。可以说，非营利组织的特征，在我国的非营利组织身上表现得都不鲜明。所以必须依托于合理的组织结构和科学的决策机制。只有建立合理的决策机构、明确动力机制、流畅沟通机制，才能增强非营利组织的生命力。