社会组织管理服务队伍建设现状及对策研究——以日照市为例

社会组织管理服务队伍建设现状及对策研究——以日照市为例

韩玉兵

日照市军队离退休干部休养所山东省日照市276800

摘要：社会组织具有强烈的社会公益意识和高效率提供公共物品等优势，应当在社会建设中发挥应有的作用。从社会组织的管理服务队伍建设入手，日照社会组织管理服务队伍还存在专业化程度不高、思想认识不到位、人才总量不充足、服务能力有欠缺、人员素质不适应、人员结构不合理等等一系列问题。对建设新型社会组织管理服务队伍进行思考与探索，才能更好发挥社会组织作用，实现社会现代化。

关键词：社会组织；管理服务；队伍建设；现状；对策；日照；

社会组织管理服务队伍建设是民政部门承担依法对社会团体、基金会、民办非企业单位进行登记管理和监察责任的基本保障，其队伍建设情况，直接影响到民政部门职能的履行、为社会组织提供服务的效果以及群众满意度。

近年来，随着社会组织的发展壮大和社会组织领域的改革发展，各级民政部门承担的社会组织行政审批（行政许可事项）任务日渐增多，引导社会组织围绕党和政府的决策部署发挥积极作用的职责不断增强，社会组织执法监管的责任也日趋艰巨，社会组织管理服务队伍建设的不足已成为困扰和制约社会组织管理服务事业发展的瓶颈，在一定程度上影响了社会组织登记管理制度的改革和社会组织的健康有序发展。本文以日照市为例，通过社会组织管理服务面临的新形势、新任务及当前社会组织管理队伍建设工作现状，存在的问题及其原因，提出加强社会组织管理服务队伍建设的具体意见建议。

一、社会组织管理服务面临的新形势新任务

（一）社会组织快速发展，民政部门承担的社会组织审批许可任务日益加重。近年来，尤其是党的十八届三中全会以来，由于社会主义市场经济发展催生社会组织发展的内生动力以及社会组织登记管理制度改革给社会组织发展带来的制度红利的双重推动，居民和社会力量自发成立社会团体、社会服务机构、基金会以及社区社会组织的意愿增强，特别是2013年我国实施工商经济类、公益慈善类、科技类和社区服务类四大类社会组织直接登记以来，社会组织在数量上和形式上，与过去实行登记管理机关和业务主管单位“双重管理”时期相比有了长足的发展。相应的，登记管理机关面临的业务咨询、名称核准、立项审核、登记审批、换届变更、年度检查、信用信息采集以及注销登记等行政许可任务加重，原有的工作力量配备已满足不了社会组织快速发展形成的工作需求。以日照市民政局为例，与以往相比，新形势下民政部门承担的社会组织行政审批任务和工作量是之前的3倍以上。政务窗口配备专兼职工作人员3人，每周新受理的社会组织可行性报告立项申请20件左右，审核审批正在成立过程中的社会组织章程、业务范围、拟任负责人信息等事项在30件左右，制证和换发新证书事项30项左右，变更事项5件左右，印章备案等办理事项10项左右。还不包括社会组织管理平台信息采集。

（二）社会组织多元化发展，民政部门承担的登记审查职责面临挑战。近年来，在社会组织登记审批过程中，出现了一些跨领域、跨行以及业务宽泛、不易界定的社会组织，各级民政部门在把握社会组织名称审核、成立的可行性必要性、业务范围审定以及非营利性界定等方面面临着不小的挑战。在社会团体领域，出现了越来越多地以国民经济行业分类中的小类进行登记的立项申请，也出现了一些以新职业、新学科进行登记的立项申请，在民办非企业单位登记领域，一些文化、体育、卫生、教育、培训类的社会服务机构越来越多地倾向申请非营利性民办非企业单位登记。以日照市为例，近年来，登记窗口就先后受理过计算与数据研究、食品安全、战略研究、经济分析、现代物流、互联网+等新行业类型以及以新社会阶层人士、社会工作师等为代表的新职业类型的立项申请。在具体实施中，由于缺乏标准和既有经验，新型社会组织的非营利性、成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等内容不好把握，只能被动地参照其他省市的做法，民政部门在社会组织的审查职责上面临诸多挑战。同时，在行业协会商会中探索推进一业多会的实施中，在法理依据、参照标准上，也遇到一些争议和问题。

（三）社会组织持续深化改革，民政部门实际承担和落实的改革任务繁多。近年来，各级民政部门在社会组织领域先后承担开展了“四大类”社会组织直接登记、行业协会商会与行政机关脱钩、社会组织党建、社会组织登记评估、社会组织处抽查审计、社会组织档案信息化、社会组织统一社会信用代码实施、社会组织信息公开、社会组织有序退出等系列改革。各级民政部门日常承担的任务从依法登记、执法监管，延伸到分类指导、培育发展、加强党建、信息服务等领域，越来越倾向于管理与服务领域并重。同时各级民政部门还承担着社会团体“小金库”专项检查、行业协会商会涉企收费专项清理整顿、社会组织参与扶贫攻坚、社会组织参与社会治理、社会组织服务新旧动能转换、社会组织开展志愿服务等专项任务。工作任务日渐增多与具体登记管理工作人员配备不足的矛盾比较突出。

（四）社会组织违法违规事件增多，民政部门承担的执法查处责任日益重大。受理和查处社会组织违法违规行为，是法律法规赋予民政部门的重要权力和职责，是民政部门规范社会组织健康有序发展的重要举措。近年来，公益慈善组织信息不公开、财务管理不规范；部分行业协会乱评比乱表彰、“卖牌子敛财”；部分培训类民办非企业单位高额乱收费，以非营利性之名行营利性之实等现象饱受社会诟病，群众反映强烈。然而，长期以来，民政部门在履职执法查处上，存在执法不力的问题。如执法检查或查处的覆盖面窄，执法方式单一，行政执法对违法违规社会组织的威慑度不够等。以日照市为例，民政部门每年发现或受理群众举报几十起，如未经登记擅自以社会团体名义进行活动的案件；公益类社会组织非法募捐的案件；社会团体乱评比乱表彰的案件；“离岸社团”“山寨社团”非法活动的案件；民办非企业单位超业务范围经营的案件；民办非企业单位拖欠工作人员工资的案件等。与其他执法部门相比，民政部门的执法的力量、力度、手段和效果，也远不能适应社会组织执法的需要。

（五）社会组织信息化建设加快，民政部门在社会组织管理信息化方面需要加大投入。社会组织管理信息化要求，登记管理机关能够随时随地、及时准确的掌握、分析、共享和追溯所管理社会组织的相关信息。当前各级民政部门对社会组织的管理还处于粗放型信息管理阶段，社会组织信息管理系统的建设和应用滞后，统计数据更新不及时，对社会组织的发展、活动和作用发挥情况缺乏有效掌控，社会组织信息资料无法为管理决策提供科学依据等问题。社会组织信息化建设仍是社会组织管理的明显短板，需要配强配齐工作力量，着力加强社会组织信息化健身。以日照市为例，民政部门需安排好专门人员，依托山东省民政厅“金民工程”，做好社会组织数据的采集上传和档案材料录入，同时及时更新上传新的数据材料，建立起社会组织管理信息数据库。

二、社会组织管理服务队伍建设的现状和存在问题

（一）社会组织管理服务专门机构设置相对滞后且不均衡。社会组织管理服务机构的设置相对薄弱，有的地市为副县处级行政单位，有的地市为正科级行政单位，有的地市为行政编制，有的地市为事业编制；有的区县没有设置专门的承办科室，机构编制的问题，一定程度上影响了社会组织管理职责的履行和工作的开展。以日照市为例，市民政局设市民间组织管理局，挂民间组织执法监察局牌子，内设综合管理科；东港区、岚山区、莒县、五莲县等两区两县民政局都设置了民管办（科），为正股级行政编制，能够较好地保障社会组织管理工作的开展。日照经济技术开发区、山海天旅游度假区等开发区虽经行政审批权限下放，承担社会组织审批管理职能，但未明确具体科室机构和人员编制，而是由其他人员兼任，一定程度影响了该项工作的开展。

（二）社会组织管理服务队伍人员数量不足。总体而言，各级民政部门配备的社会组织管理服务队伍人员数量相对薄弱，行政编制少，具体工作人员少，在社会组织管理服务工作量大大增加的情况下，人员配备远远不能满足工作需要，尤其是开展直接登记、统一社会信用代码实施、档案信息录入和档案整理、专项检查或活动等工作时，明显感到力量薄弱。以日照市为例，市级层面，社会组织管理服务人员，包括市民间组织管理局（负责社会组织管理综合和执法监管）、行政服务科（承办社会组织行政审批工作）、社会组织党工委办公室（承担社会组织党建工作）的所有领导和普通工作人员在内，共有8人，其中在编在岗人员6人，其他工作人员2人。各区县中，有的区县3人，有的区县1人，有的只有1名兼职工作人员。平均起来，社会组织管理服务的工作人员数量和社会组织的数量对比为1：100。

（三）社会组织专业执法人员队伍建设不足。与日益加重的社会组织执法管理相比，民政部门行政执法人员配备严重不足，内部也缺乏相应的法制工作机构。社会组织执法的经费保障还不到位，经费还不充裕，一定程度上影响了社会组织执法工作的正常开展。尤其在市和区县级层面，社会组织执法队伍和执法人员的专业化建设问题仍未得到很好的解决。在市级层面，相对能够保障执法人员的完整性和长期性，在区县层面，由于受编制的限制，很多科室负责人为事业编制或合同编制，导致执法人员执法证件难以保障。开展社会组织执法检查时，抽调其他行政编制人员共同执法，造成最懂业务的不执法，执法的人不懂业务，影响了执法的效果。

（四）社会组织党建专职人员队伍建设不足。社会组织党建工作得到重视和加强，民政部门由于工作优势，很大程度上承担了“三个同步”等党建工作任务。然而，在市县层面，社会组织党建工作机构的人员编制没有很好的解决和落实，党建工作任务基本由负责日常登记管理的社会组织管理科室承担。以日照市为例，目前，市级层面，民政部门承担社会组织党建工作任务的党工委办公室没有增加编制，只明确了1个领导职数。在区县层面，只有东港区、莒县等2个区县明确了领导职数，未增加人员编制。其他区县没有专门的党建工作机构，具体工作由社会组织管理科室实行管理和党建一肩挑，进一步增加了科室的工作负荷。

（五）社会组织管理服务队伍的工作经费相对缺乏。社会组织管理服务工作需要专项经费的保障，包括基本的人头费、必要的办公费，还应包括行政处罚工作经费、抽查审计专项经费、社会组织评估经费、档案管理工作经费等。然而，民政部门最终列入本级财政预算的资金非常少，影响了社会组织管理和服务工作的开展。以日照市本级为例，每年民政部门向预算部门申报的工作经费（除去人头费）大约在30万左右，最终列入本级财政预算的社会组织费用（包括登记审批、执法、监管、党建等费用）10万左右。区县民政部门用于社会组织管理服务的经费规模则更小。

（六）社会组织管理服务人员培训学习的机会较少。社会组织管理服务的很多事项和业务如直接登记、慈善法的讲解、行业协会商会与行政机关脱钩、社会组织评估和社会组织执法等，是需要强化培训和组织学习的。然而，受工作性质和培训经费的制约，相比较其他民政领域工作人员而言，社会组织管理服务人员参加培训和外出交流学习的机会较少，上下级登记管理服务机构和人员之间、同级登记管理服务机构和人员之间的交流学习交流的机会也少。各级民政部门专门组织人员到社会组织管理服务工作先进地区学习交流的机会较少。在一定程度上，影响了社会组织管理服务人员理念和水平的提升。以日照市为例，组织参加省级培训学习的机会大约为一年2次，组织区县参加市级培训的机会大约为一年4次。组织外出培训学习的机会，几乎没有，一定程度上影响社会组织管理服务人员的工作积极性。

三、新时期加强社会组织管理服务队伍建设的意见和建议

新时期，党和政府以及社会各界更加重视社会组织管理工作。加强社会组织管理服务队伍建设，配齐配强社会组织管理工作力量，是落实中共中央办公厅国务院办公厅《改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》精神的必然要求，它关系到民政部门能否有效提升监管能力和服务水平，关系到民政部门能否扎实推进各项社会组织社会组织管理制度改革任务。笔者认为，需要从机构、人员、资金、培训等四个方面来加强。

（一）多措并举，充实社会组织管理服务工作队伍。社会组织管理服务力量的强弱直接关系到社会组织管理服务工作的成效，各级民政部门尤其是市县民政部门要想方设法充实社会组织管理服务力量。一是抓住有利时机，积极向编制部门申请岗位设置，人员编制，充实工作量。市级民政部门可以借民政部民间组织管理局更名为民政部社会组织管理局，省民间组织管理局更名省社会组织管理局的有利时机，借鉴上级做法，积极向编制部门申请更名，明确工作职能，增加人员编制，特别是执法人员的编制。同时，抓住省级党委、政府在落实中央关于改革社会组织管理制度的意见要求，制定本地意见的有利时机，积极落实意见，借机配强配齐社会组织管理服务力量。没有机构设置和人员编制的区县民政部门，也要抓住有利时机，积极向编制部门争取设置社会组织管理服务的专门机构置，争取人员编制。二是灵活用人思路，通过聘用公益性岗位人员、购买服务岗位等形式充实专（兼）职社会组织管理服务人员。尤其是争取编制存在困难的市县两级民政部门，可以探索尝试通过聘用公益性岗位大中专毕业生的形式补充社会组织管理服务人员数量。鉴于公益性岗位人员3年服务时限的限制，可以安排其从事相对容易的社会组织统计、信息化建设、档案管理等服务工作。市县两级民政部门也可探索通过购买社会组织服务的方式，向公益组织、社会工作机构、社会救助中心、家庭经济状况核对中心等社会组织购买服务岗位，变养人为养事，充实基层社会组织管理服务力量。三是要转变服务方式，对基层等民政领域适合由社会力量承担的社会组织信息录入、等级评估、评比表彰等基本公共服务，可以尝试通过政府购买服务的方式委托为社会组织承担，充分发挥基层社会组织的作用，推动基层公共服务持续健康发展。

（二）科学设置，确保社会组织管理服务力量的合理布局和作用的有效发挥。一是要注重工作人员的有效布局和合理分配。首先要配强配齐民政部门的登记审查力量。社会组织登记审查是登记管理机关的本职业务，是主业，承担着社会组织立项的可行性、发起人和主要负责人资格审查识别、名称核准、业务范围审定等审查工作以及变更、备案、注销、年检、数据采集和网上信息录入等事务办理工作，尤其要选优配强配齐工作力量。市级和区县层面，建议按照社会团体、社会服务机构分别设置审查登记岗位和人员，按照社会组织登记总量和工作人员50：1的比例，确定工作人员数量，明确岗位职责和任务。另外，登记审查工作还是一项政策性、实践性、原则性和灵活性都很强的管理实务工作，务必需要配齐实践经验丰富、原则性政策性强的部门或科室负责人牵头抓总。其次要配强配齐社会组织执法人员和综合管理人员。通过专兼职执法人员搭配的方式，整合和建立一支具有专业执法资质的社会组织执法队伍。市级层面应建立一支规模20人以上民政系统行政执法人员库，加强社会组织执法培训，适用“双随意一公开”对社会组织行政执法工作的要求。区县一级，可以尝试整合具有执法资质民政工作人员力量，经过相应的社会组织执法培训后，联合组织外出执法。社会组织日常综合管理承担着公文办理、文件起草、会议召开、活动组织、信息宣传、专项活动的调度、组织、协调等工作，面多量广，任务繁重，要充实和配齐综合管理工作人员队伍，建议市级应安排2名在编在岗人员履职，区县级应至少落实1名正式人员承担综合管理工作。再次要努力配齐社会组织党建专职工作人员。利用各级组织部门对社会组织党建工作机构进行调整的有利契机，积极向组织和编制部门争取解决民政系统党建工作机构的设置，落实人员编制。市级层面，要争取落实相关工作人员，充实力量。区县层面要积极争取设立机构和增加人员编制，做到事有人干、责有人负。最后要配齐社会组织档案管理工作。档案管理作为社会组织管理的常规基础工作，只能加强不能削弱，迫切需要加强工作力量。社会组织档案作为登记档案，在规范整理和安全管理上责任重大，同时面临档案管理规范化建设和信息化建设的任务。市级层面要努力争取和落实1名专职的工作人员，做好社会组织档案的规范整理、管理和有效利用，区县层面也要积极落实相关人员做好档案的整理和规范化管理工作，扎实推进社会组织档案信息化建设。

（三）积极争取，努力保障社会组织管理服务的工作经费。足够的资金投入是加快推进社会组织管理服务工作的必要保障。民政部门要积极与财政部门做好沟通协调，按照中央和省的有关文件精神，积极保障社会组织管理服务工作经费，并尝试建立社会组织管理服务资金的逐年自然增长机制，确保社会组织登记审批、执法监管、人员培训、改革试点等工作的正常开展。要做好积极政策的对接争取专项资金。按照《政府向社会力量购买服务办法》、《关于培育发展社会组织的意见》、《关于发挥财税政策导向作用加快公益慈善事业发展的通知》等文件精神，积极争取财政列支专项公益性组织扶持资金、社会组织孵化基地建设资金以及购买公益慈善服务资金，加大财政资金对社会组织发展的支持力度。

（四）加强重视，强化社会组织管理服务人员的能力提升。一是提升社会组织管理服务人员的执法能力建设。要尝试通过引进执法专家授课、加强案例分析、模拟执法实务等方式，全面加强社会组织执法工作人员的法规、政策、业务培训，不断提高其执法工作能力。二是加强社会组织管理服务人员的业务能力建设。要进一步加强社会组织管理服务人员的专业培训，引导社会组织管理服务人员在职责范围内全面掌握业务的基本情况、基础数据，熟悉各项政策。引导工作人员以问题为导向加强工作研究创新，分析制约发展的深层次矛盾或问题，用创新思维、创新举措，破解发展的瓶颈问题。三是提升社会组织管理服务人员的规矩意识。进一步建立完善社会组织管理服务工作各项管理制度和工作规范，使每项工作、每个岗位都有完善的管理制度、规范的工作程序、明确的工作标准、严格有力的监督措施，做到有章可循、照章办事、规范管理，提升管理服务人员按章办事的规矩意识。四是提升社会组织管理服务人员的工作活力。对社会组织管理服务人员要加强考核评比，提升工作人员的责任感、工作积极性和活力。对充实和补充的社会组织管理服务编外人员和兼职工作人员，要明确其招聘、考核、薪酬待遇等问题作出明确，努力打造一支年轻化、素质好、能力强、有活力的社会组织管理服务队伍。