公务员聘任制法治化推进面临的难点研究

公务员聘任制法治化推进面临的难点研究

黄哲琦

关键词：公务员聘任制法治化定位不明考核标准

一直以来我国的公务员任用模式为常任制，常任制公务员身份是一种常任制，没有时间的限制，这也是为何公务员被称之为“铁饭碗”。但是这种传统的任命方式不公开、不透明，容易造成政府的内部组织封闭化，从而缺乏应对环境和变革的能力，为了能够打破这个僵局，聘任制度应运而生。聘任制通过引入社会保障机制、市场竞争机制以及契约管理机制，提高政府的行政效率以及内部组织的活力，使行政管理活动真正做到有法可依，促进法治政府的建设。但在实际操作中，由于现行的《公务员法》对于公务员聘用制的相关规定存在缺陷，例如法律定位的不明确、适用范围的模糊以及保障制度的不完善，导致聘任制度难以顺利推进，本文将重点分析我国公务员聘任制所面临的难点，在此基础上提出一些针对性建议。

一、公务员聘任制面临的难点

（一）法律定位不明确

虽然《公务员法》将有关公务员聘任制的规定单列了一章，但由于我国引入聘任制的时间较晚，人们对于聘任制的概念性质并不熟悉，实践中也缺乏经验，从而导致在理论上容易对公务员聘任制的法律定位产生争议，在实施过程中容易产生冲突。

首先，《公务员法》对聘任制的规定用了整整一章，这成为了公务员法改革的一大亮点，也引起了社会的广泛关注，但原本只是想强调我国对于聘任制的引用，却不料学界对于聘任制的建议已然超出了我国现行公务员法律的框架，比如王春业学者建议“全员公务员聘任制”，拟将聘任制的适用范围扩大到领导职位，并希望全国各地都加快引入公务员聘任制，以便早日取代传统的常任制。①这导致了公务员的法律体系逻辑混乱，同时也使聘任制的法律定位不明。

其次，在实施聘任制过程中，由于我国才引入该制度不久，缺少相关经验，容易出现认识不清的问题。理论上容易走极端，各地政府过于重视人事体制的改革，加快聘任制的覆盖速度，但往往忽略了“职位聘任”存在的缺陷，这就导致了各地在实践过程中容易产生冲突，并且阻碍了聘任制的推行。②

（二）适用范围模糊

《公务员法》对于职位设置以及分类只是进行了原则上的规定。职位是指机关单位中执行一定任务的位置，是职务与责任的统一，它能赋予每个人不同的工作任务，故聘任制顺利实施的前提是要设置不同的职位，即根据《公务员法》第十八条规定，“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”但是我国对于职位的适用范围一直处于模棱两可的状态，比如公务员职位根据其特点、性质可划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，③但笔者并不能找到这三个类别的具体适用范围。“职位聘任”的相关规定也存在同样的问题，根据《公务员法》第九十五条，能够适用聘任制的为专业性较强的职位和辅助性职位，那么哪些职位的专业性较强，哪些职位属于辅助类型的并未明确。

首先，专业性职位的设置过于原则。《公务员法》第九十五条的第二款规定，涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。这是由于涉密职位，一般情况下都需要极高的政治素养，在任命前是需要进行专业的培训，但是笔者纵观整部法条，并没有找到关于聘任制公务员培训的规定，而且在聘任前往往对于公务员的政治思想不作深入考察，这样很难确定专业性较强的职位的范围，在实践中加大了认定难度。

其次，对于辅助性职位的设置过于粗糙。由于辅助性职位的特点，在考核中不需要考察其专业方面的内容，只要做到普通职位的标准即可，这就容易加大聘任辅助性职位的水分，反而降低了公务员的门槛，不利于提高政府的行政效率，故若不明确规定辅助性职位的适用范围，难免会出现权力寻租的现象。另外，聘任制的工资制定方式为约定式，对于专业性职位而言，由于其专业性很强，为了吸引这类人才的大量流入，政府必定会采用提高薪资福利的方式，但是辅助性职位不同，其准入相对简单，如果也加大他们的薪资福利，对于政府的财政支出是一大负担。④

（三）保障制度不够完善

职务的保障权是聘任制公务员所有的权利中最为重要的，只有对应的保障制度完善了，才能确保聘任制公务员工作的效率，提高执法的水平，但目前就我国而言职务的保障权未得到充分落实。以《深圳市行政机关聘任制公务员管理实行办法》为例，其中二十三条和二十四条分别列举了解除聘任合同的情况和不得解除的情况，与常任制公务员相比，聘任制公务员的解聘情形几乎相同，但是在不得解除的情形中，聘任制公务员缺少了一款，公务员享有非因法定事由、非经法定程序，不得免职、辞退或者处分的权利，这无疑使聘任制公务员的得失过于容易，不利于公务员聘任制的长久发展。

另外就合同订立的期限而言，聘任制合同期限为一至五年，也就是在合同到期后或者职位的存在没有必要时，聘任制公务员很有可能就不再被政府机关续聘，从而失去公务员的身份。设立公务员聘任制的初衷虽是解决政府机关急需人才的问题，的确可以根据实际情况聘任或解聘一部分公务员，但若对应的保障制度过于脆弱，就会导致聘任制公务员处于弱势地位，难以维护其合法权利。而且，续聘的标准难以确定，可能会导致公务员为了能保住自己的职位，出现拉帮结派等不正之风。

（四）考核标准不严格

首先，考核的指标不合理。除了原先对常任制公务员的考核，依照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉外，聘任制还需重点考聘任合同规定的任务完成情况。但这个指标存在很多漏洞：第一，对于德、能、勤、廉的考核主观因素较强，由于没有量化的指标，评判的结果波动较大，在实际执行中往往会助长人情之风，不利于公正考核；第二，考核指标多以个人的任务完成情况为主，并没有将公众对结果的满意程度纳入考核标准，不利于体现“为顾客服务”的价值取向；第三，在考核聘任合同规定的任务完成情况时，如何使考核指标量化，谁来进行考核仍然未知。

其次，考核结果的使用不当。我国在实施公务员聘任制过程中，对于考核的结果存在两个问题：第一，考核的结果等级过少，通常是“优秀”和“合格”两种形式，这造成了大量办事效率不高、能力不强的人在聘任合同期满后仍能保留职位，是一种变相的“常任制”。这明显违背了聘任制实施的初衷，即将“铁饭碗”转变成“瓷饭碗”。而且结果等级过少，对于那些业绩优秀的公务员而言太不公平，无法得到其应有的鼓励，从而导致大量的人才流失；第二，国内一直有一种错误的观点，即聘任制公务员在考核通过后，连续聘任多年则可转入“常任制”，这种重拾“铁饭碗”完全失去了设立公务员聘任制的意义，阻碍了我国推进公务员聘任制。⑤

二、解决途径

前文中笔者就我国公务员聘任制实践中面临的难点进行了具体的分析，如聘任制的法律定位不明确、适用范围规定模糊、保障制度的不完善以及考核标准的不严格。下文将围绕以上的难点简单地提出一些针对性建议，以期能为推进公务员聘任制的法治化提供参考。

首先，明确公务员聘任制的法律定位。我国目前对于聘任制的法律定位模糊主要是因为现行公务员法律体系存在着逻辑不清的问题，笔者认为可以将第十六章的“职位聘用”放入第四章的“录用”规定中，理由如下：第一，“录用”中大多数是对常任制公务员报考条件、考试方式等的规定，而在第九十六条中，聘任制公务员的录用是参照常任制的录用方式，由此可见两者的录用制度基本相同；第二，在“录用”中有一条规定，通过考试录用的都是非领导职位，而聘任制所适用的专业性较强的职位以及辅助性职位，也同样不适合为领导职位，⑥故将“职位聘用”合并到“录用”中有利于明确聘任制公务员均为非领导公务员。所以，明确公务员聘任制在现行的法律框架内只是录用制度的补充形式，不适宜扩大适用范围。

其次，明确适用范围。第一，要细化专业性职位，笔者认为要量化专业性较强的公务员准入资格，比如在学历、工作经验以及专业水平上进行具体的规定，这样就能有效避免权力的滥用。另外，加强对专业性较强的聘任制公务员的监管，这样可以实时关注聘任制公务员的实际专业水平，能够随时作人员调整，以防有人蒙混过关。第二，针对辅助性职位可采用外包的方式，前文笔者已经分析过辅助性职位的薪资福利不易过高，在聘用上应当坚持能省则省的态度，故可以借鉴西方的政府雇员制度，即将企

业和政府的管理相结合，由于辅助性职位只是起到辅助作用，涉及的工作任务并非机密，采用外包的方式能够让政府选择最为经济的合作伙伴，从而避免了出现“养人”的现象。

最后，严格设定考核标准。第一，要建立具体的考核指标，明确不同岗位有不同的考核标准，这点可以借鉴深圳市，即将职位分为综合管理类、专业技术类以及行政执法类，再根据这三类的职位特点制定出不同的考核指标，这样不但突出了不同职位的工作重点，还使考核的方式更为公正有效。另外量化考核指标同样重要，需要政府机关最大限度地降低考核过程中的主观因素影响。第二，细化考核结果，前文笔者提到过结果等级过少不利于鼓励真正有功劳的人才，还留下了一大批无用之人，浪费国家行政资源。故建议细化考核结果，将结果与公务员的福利和荣誉相结合，从而提高聘任制公务员的工作积极性，另外还可将考核结果与晋升、辞退、加薪、留任等结合起来，这样可以有效避免“干好干化都一样的”消极风气，从而提高政府的行政效率。

参考文献

①参见周春波：《针对我国公务员聘任制法律完善层面的探讨》，《法制博览》2016年第8期。

②参见杨令：《聘任制公务员制度的法律分析》，南京师范大学，2014年第16页。

③《公务员法》第十四条规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。

④参见田利辉：《我国聘任制公务员法律地位研究》，西南政法大学硕士学位论文，2009年第27页。

⑤参见邢振江，刘太刚：《公务员聘任制的法治化探究》，《理论月刊》2016年第2期。

⑥专业性较强的聘任制公务员虽然能力强，但是由于其合同的期限规定在一至五年，期限过短并不适合担任领导，而辅助性公务员本身期限短，且其作用主要是辅助，更不适宜担任领导。

作者简介：黄哲琦，华东政法大学政治学与公共管理学院2015级本科生，研究方向：政治学