论土地整治与乡村振兴胡慧琦

论土地整治与乡村振兴胡慧琦

胡慧琦1洪峰俊2

胡慧琦1洪峰俊2

1.身份证号：3623021990****0026浙江杭州310012

2.身份证号：3307261991****0714浙江杭州310012

摘要：实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的战略决策，也是新时代“三农”工作的总抓手。土地是乡村最重要的生产要素，也是助力乡村振兴的重要资源。文章针对当前农村土地利用和管理方面存在的突出问题，紧紧围绕乡村振兴战略下的土地制度改革与管理，提出了巩固完善承包地“三权分置”制度、加快土地确权登记、推进土地综合整治、保障建设用地需求等助力乡村振兴的对策建议。

关键词：土地；乡村振兴；整治

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的战略决策，也是新时代“三农”工作的总抓手，2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对此作出了全面部署，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的总要求。乡村振兴是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及面广，推进难度大，需要综合施策，而许多措施都离不开土地，最终都要回归到土地利用上，因为土地是乡村最重要的生产要素，自然也是助力乡村振兴的重要资源。

1乡村振兴

十九大首次提出“乡村振兴战略”，报告从发展体制机制、土地制度、产权改革、农业产业和经营体系、乡村治理等五个方面系统地指明了乡村振兴战略的重点。乡村土地治理是乡村治理的一个重要方面，振兴乡村的基础是加强乡村土地的治理。

2土地治理的现状

根据土地管理法规定：农民集体所有的土地属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村委会经营、管理。土地在人口、资源、生态、环境和经济的系统中，处于核心地位，具有支撑功能与服务功能。一些不发达乡村，忽略地域特征，在振兴乡村用地格局上还不够成熟。

2.1土地治理的问题

1）土地管理不善和治理主体缺位

我国是村民自治和乡镇指导下党组织总揽的模式，在乡村发展的过程中，地方党组织强势或村民自治比较完善的地方还是有序的，逐步推进发展。但部分地方，行政化主体治理严重缺位，基层自治组织滥用职权，侵占村集体经营建设用地、农用地，对健康发展不利。

2）土地流转问题凸显

当前土地流转日益普遍，土地流转是振兴乡村中对集体土地利用开发的一个有效途径。据农业部统计，截止到2015年底，我国已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，但仍有约57%的县级单位尚未覆盖土地流转服务平台。农地作为一种生产要素，在这个土地市场可以使农民、村委会等主要市场主体增加经济收入。但是，从农地流入和流出的过程和结果来看：第一，农民土地权益损失没有量化的标准。

尤其是土地确权后，土地入市，农民自己的建设用地能够流转给外来的资本。目前还没有一个完善的土地评估体系评估机构将农民损失的权利用价值来体现。第二，土地流转法规还不尽完善，存在一些违规用地现象。流转过程中经常出现忽视农民利益和乡村生态保护。另外，公共利益范围没有明确的界定，尤其是农地流转的受益者和贡献者不明确。

3）生态环境恶化，散乱污空

土地在整理整治的过程中，土壤的各种性质收到干扰，对景观生态影响较大，造成生态环境的恶化。乡村振兴战略推动下的农村发展，环境保护是不可回避的现实问题。

2.2土地治理困境的成因

1）土地制度

由于市场经济体制改革深入发展和城镇化加速推进，为满足市场机制优化配置土地资源的作用，我国土地制度所有权、承包权和经营权分离。但是在我国土地管理法和土地制度体系之内还没有做出明确的认定。其公共利益和用地的界定没有严格界定。

2）第一、二、三产的利益不协调

经济发展和乡村转型发展，土地作为重要的自然资源具有的资本性质，当下部分打造“田园乡村”，发展休闲地产、养老产业；没有相关部门监督和管理，公共服务基础设施与此不相匹配，还带来的破坏和污染以及由此引发的利益纠纷鲜有人问津。

3土地治理建设推动乡村振兴发展策略

3.1?加强规划引领管控

土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段，是实行土地用途管制的重要依据。当前在农村土地供给、利用、管理方面存在的一个突出问题就是以乡村为单元的土地利用规划开展迟滞，而已有的县级土地利用规划未能全面考虑到农村新的发展形势对土地的利用需求，难以适应实施乡村振兴战略的新形势，出现了土地用途管制不切实际、乡村建设布局不够科学和建设用地不足而新增审批受阻等问题。因此，要紧密结合基本农田保护、乡村建设布局、现代农业发展、易地扶贫搬迁、生态环境保护、发展乡村旅游等发展需求，统筹规划各项土地利用活动，因地制宜、加快速度编制乡村土地利用总体规划，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，用规划引领农村土地合理利用，实现对农村土地的严格有效管理。

3.2?保障农村建设用地需求

随着乡村振兴战略的实施，农村建设用地规模会有新的增加。一是农业生产的规模化、现代化会带来大量配套建设用地需求。笔者在调研中发现，土地流转以后，有些地方出现了种植、储存、加工、销售服务一条龙的农产品基地，需要增加建设用地用于仓库、包装加工车间、销售网点建设。二是美丽乡村建设，增加了农村基础和公共设施建设用地需求。如道路扩建改造、村民广场、幼儿园、养老院等建设项目会有所增加或提升，需要增加新的建设用地。

3.3?加强规划引领管控

土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段，是实行土地用途管制的重要依据。当前在农村土地供给、利用、管理方面存在的一个突出问题就是以乡村为单元的土地利用规划开展迟滞，而已有的县级土地利用规划未能全面考虑到农村新的发展形势对土地的利用需求，难以适应实施乡村振兴战略的新形势，出现了土地用途管制不切实际、乡村建设布局不够科学和建设用地不足而新增审批受阻等问题。因此，要紧密结合基本农田保护、乡村建设布局、现代农业发展、易地扶贫搬迁、生态环境保护、发展乡村旅游等发展需求，统筹规划各项土地利用活动，因地制宜、加快速度编制乡村土地利用总体规划，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，用规划引领农村土地合理利用，实现对农村土地的严格有效管理。

3.4土地整治+产业融合

乡村旅游、现代农业”等发展特色业态综合体为主打。如，余姚市梁弄镇利用横坎头历史文化和四明山自然资源，打造红色旅游景区以及会务、影视、培训、农业实践、民宿等一批产业。

3.5创新土地用途管制

土地流转会使农村土地用途管制出现一些新的情况，要积极探索、健全完善更加符合实际的农地用途管制体系。从各地土地流转的实际情况看，土地流转以后的用途往往会出现多元化现象。原来种粮食作物的耕地，有些变成了蔬菜、瓜果、药材种植园，有些用于发展设施农业，有些变成了堆放农用物资的场地，甚至转向农业以外的用途等。这些问题归结起来就是“非农化”和“非粮化”问题。

结语

要在科学编制乡村土地利用总体规划和坚持规划、计划管控的前提下，因地制宜，实事求是，适度增加农村建设用地规模和指标，切实保障用地需求。

参考文献：

[1]董祚继.“三权分置”：农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（3）：4-9.

[2]厉以宁.中国经济双重转型之路[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[3]刘振伟.乡村振兴中的农村土地制度改革[J].农业经济问题，2018（9）：4-9.