行政附带民事诉讼的必要性及障碍研究——以鄞州区法院的试点结果作样本分析

行政附带民事诉讼的必要性及障碍研究——以鄞州区法院的试点结果作样本分析

吕琪喆

（绍兴市越城区人民法院，绍兴市312000）

摘要：审判实践中，行政与民事争议交织重合的现象时有发生，应否建立行政附带民事诉讼制度成为近年来争论的热点。经最高人民法院同意，浙江省高级人民法院在杭州西湖、宁波鄞州等几家基层法院设立试点开展行政附带民事诉讼试点工作，并于2010年审结全国第一例行政附带民事诉讼，且鄞州区法院出台了《行政附带民事案件审理操作规程》，取得了较好的阶段性成果。但在探索试行几年后，该制度即遇冷进入瓶颈期，出现了鲜有当事人申请和法官不愿合并审理的情形。就上述情形，笔者就该制度是否有设立的必要性在诉讼目的、诉讼效益等三个方面作出了肯定的分析，该制度在当下仍有推行的必要性及可行性。同时笔者通过对当前遇阻的原因进行剖析，提出了设立行政审判二庭、建立混合合议庭制度、加强法官释明工作等意见和建议，以促进该制度更好的发展。

关键词：行政附带民事；必要性；障碍；建议

以下正文：

我国立法和司法制度区分了行政法与民事法、行政诉讼与民事诉讼，但审判实践中，行政与民事关系交织、行政争议与民事争议的重合现象时有发生，伴随着“焦作房产案”[1]及其所引发的热烈关注与讨论，如何妥善处理交叉争议及是否应该建立行政附带民事诉讼成为理论及实务界一直以来探讨争论的热点。2009年6月，最高人民法院发布了《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，其中第9条所涉及的有关行政、民事交叉案件“一并审理”的意见，在理论及实务界再一次引发了一场有关行政附带民事诉讼的热议。2010年，经最高人民法院同意且通过浙江省高院的积极推动，宁波市鄞州区人民法院作为试点法院率先探索行政附带民事诉讼模式的可行性并审结了全国首例行政附带民事诉讼案件[2]，且出台了《行政附带民事诉讼案件第一审程序若干规定》，取得了良好的社会效果。但该模式在宁波地区试运行后不久，即陷入了法官不愿在行政诉讼中一并审理民事诉讼、当事人鲜有申请一并审理的尴尬境地。很多人对应否设立行政附带民事诉讼制度提出了新的质疑。故笔者将对该制度有无设立的必要性、遇冷原因及如何破解当前困境三个方面进行分析。

一、行政附带民事诉讼制度设立的必要性

行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事权益争议，将两种性质不同的争议并案审理，在解决行政争议的同时，附带解决民事争议的活动。尽管很多学者对该诉讼形式持保守立场，甚至有的认为完全没有必要建立附带之诉，认为“行政归行政，民事归民事”，但笔者认为行政附带民事诉讼制度的设立确有其现实的必要性。

（一）、行政与民事争议交叉现象频繁。司法实践中的行政争议，很多都有关联的民事诉讼。尤其在房屋登记类案件中，大部分对房屋买卖合同或遗嘱的效力存在争议。笔者通过对笔者所在法院房产登记行政案件进行统计分析，90%的案件均属于行政与民事交叉案件，且基本上都与民事纠纷案件相关联，起诉的原因亦多为房屋产权之争而引起。

（二）、有利于实现诉讼目的，促进行政审判制度完善。行政诉讼只能对行政行为的合法性作出评判，对与被诉行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，胜诉与否差别不大，胜诉后实体权益很难得到有效维护。如很多不动产登记错误案件中，当事人的诉讼目的是为了权属，但确权是民事诉讼内容。若原告仅提起行政诉讼，即使法院以登记错误撤销登记，但撤销后不等于确认房屋权属归于原告，原告与第三人之间仍存有民事争议并需另行提起民事诉讼。通过建立行政附带民事制度，可以理顺行政争议和与其相关的民事争议的关系，把两者放在一起进行审理，一并解决行政相对人真正关心的民事争议，使得民众对行政诉讼制度更加信赖。

（三）、维护司法统一、确保法院裁判权威和维护当事人合法权益。因行政诉讼与民事诉讼的审查范围不同，行政审判是对行政行为的合法性进行审查，而民事案件是对当事人之间的争议焦点进行审查，对于两者相互联系的案件分开审理不利于法院公正审判和维护当事人的合法权益，且容易导致法院判决出现偏差、失误，进而削弱司法的权威性，高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案即是一个明显的例证。笔者再举一个例子：如吴成彬诉宁波市工商行政管理局鄞州分局工商行政确认案中[3]。原告吴成彬与案外人某甲通过签署股权转让协议受让七重天公司原二股东的股权，协议确认股东变更为原告与某甲并由原告担任法定代表人。后七重天公司通过提交由原股东代原告签署的股东会决议、公司章程等材料向被告鄞州区工商局申请办理法定代表人及股东变更登记手续，鄞州区工商局认为材料齐全且符合法定形式作出了准予变更登记的决定。后吴成彬起诉称其从未自行或委托他人于被告处办理变更事宜，档案材料中的“吴成彬”签名均系伪造，故请求法院撤销鄞州区工行局核准七重天公司股权变更登记的行为。法院经审理驳回原告的诉讼请求。行政诉讼虽驳回了原告诉请，但原股东又向法院提起了股权转让纠纷，虽该民事纠纷得以调解结案，但若法院最终判决股权转让协议无效，行政诉讼与民事诉讼必将产生矛盾判决。故行政附带民事诉讼比行政争议先行裁判、二者分别裁判的体制能够确保判决的一致性。

（四）、诉讼效益原则要求。通过鄞州区人民法院的司法实践，行政附带民事诉讼模式在减少当事人诉累、减少重复诉讼、减轻简化诉讼程序以及节约司法资源方面已显现出了各种优势。从法院角度讲，两个诉讼合并在一起审理不需要组成两个合议庭重复劳动，且两个诉讼一并审理便于查清事实，分清责任。在诉讼效率提高的同时，节省了诉讼成本。

二、遇冷原因分析

1、杭州西湖、宁波鄞州等地区的几家作为浙江省行政附带民事诉讼的试点法院，在推行该制度不久后，附带诉讼的案件数量却越来越少。在实践中不仅鲜有当事人申请，且法官亦不愿在行政诉讼中一并解决民事争议。就上述情形，笔者作以下几点原因分析

1、法官审判知识结构不全面。由于《行政诉讼法》将行政诉讼审判权专属授予行政法庭，民事审判庭无法在民事审判中合并审理行政案件，故仅能由行政法庭合并审理民事案件。但近几年来各地区法院的案件受理数量逐年攀升，且刑事、民事、行政三大诉讼体系不断涌现名目繁多的新类型案件，而各法院因办案人员数量有限，案多人少矛盾日益突出，囿于精力有限，当前司法系统已越来越注重法官的“专业化”。所以一名行政庭的法官可能行政审判经验十分丰富、对行政法律行为精通，但对民事案件如何审理却很不熟悉，对民事争议的解决也难免有心无力。

2、民众对该制度缺乏了解且行政诉讼较民事诉讼成本低。长期以来，行政、民事分开诉讼已成固定化模式，行政附带民事诉讼尚处于局部地区试验探索阶段，民众对该制度缺乏甚至无从了解，所以民众在提起行政诉讼时并不知道可一并提起民事诉讼。且相较于民事诉讼，行政诉讼的方式对行政相对人而言在举证责任上更为有利，行政诉讼中适用举证责任倒置原则，而在民事诉讼中却是谁主张谁举证。再者，行政诉讼具有诉讼成本低的优势，一般行政诉讼案件受理费为50元/件，而如民事诉讼中房屋所有权确认纠纷的受理费系按所涉房屋的市场价值确定，动辄上万。所以民众更愿意先通过行政诉讼试探能否成功后再行确定是否提起民事诉讼。

（三）、案多人少矛盾突出。当下经济建设发展快速，人们思想观念日益更新活跃，利益诉求多样化，社会矛盾纠纷多发，加之诉讼门槛降低、民事案件级别管辖的调整，大量纠纷下放到基层法院化解。2015年，受立案登记制改革、新行政诉讼法实施等因素的叠加影响，基层法院案多人少的矛盾更加突出，基层法院一线法官办案压力重大，行政庭亦不例外。根据省高院得出的数据，2015年，浙江省法院新收一审行政案件1.2万件，上一年同期仅为4799件，同比上升142%。在不堪重负的情况下，很难再让行政庭的法官自己主动去“揽”其他部门的案件来审理为自己增加工作量。

三、如何破解当前困境

（一）、设立专门立案窗口审识行民交叉案件。行政和民事交叉案件在诉讼中属于复杂案件，涉及两个诉讼领域，设立专门的立案窗口，加强立案环节的审查和识别能力，有助于在初始状态发现交叉案件，同时可以减少行政诉讼已近审结，当事人又提起附带民事诉讼从而拉长审理周期的情形。且设立专门立案窗口，对行政附带民事诉讼案件仔细审查，有助于减少立案环节的出错，避免以后影响案件的正确处理。同时也可以在案件分配错误后，保证案件能顺利再次分配。

（二）、提升法官的法律业务素质，改变目前行政庭法官民商事法律知识欠缺的局面。鼓励行政庭法官多办理行政附带民事诉讼案件，加强业务学习，横向扩展审判法律知识结构。

（三）建立混合合议庭制度。行政附带民事诉讼作为两种不同的诉讼的合并，都需要由行政审判庭裁判，这对行政庭法官的业务能力提出了过高的要求。除却上述第（二）项拓展行政庭法官业务知识的方法外，其实可以在行政附带民事诉讼审判组织中尝试引入民事审判庭法官，合议庭可以由行政审判庭法官、民事审判庭法官及人民陪审员组成合议庭。[4]一般情况下，在合议庭成员的组成上行政庭法官的数量应不少于民庭法官，这也是基于行政诉讼与附带民事诉讼系主从诉关系的考虑。同时，在实践中建立混合合议庭制度，可以使审判组织在审理过程中更全面、公正、高效地处理好行政附带民事诉讼案件，最大限度地发挥行政附带民事诉讼制度的优越性。

四、其他争议问题研究

行政附带民事诉讼的管辖。管辖分为法定管辖和裁定管辖，我们主要分析法定管辖。鄞州区人民法院出台的《行政附带民事诉讼案件第一审程序若干规定》就管辖的受理条件在第七条第三款作了规定：“行政诉讼与其所附带的民事诉讼均符合受理条件，并同属一人民法院管辖。”该规定要求行政案件与所附带的民事案件必须属于同一法院管辖的原则进行处理，该原则大大限缩了行政附带民事诉讼的范围，笔者认为这也是造成目前试点地区该类案件数量少的原因之一。具体从级别管辖来看，行政与民事诉讼的级别管辖虽有相近的地方，均以基层人民法院第一审案件为原则，中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审理程度递增的重要复杂案件，但具体规则仍有不小差异。如民事案件的审级确定标准包括案件争议标的额大小、案件性质、影响范围，但行政案件的管辖标准中对标的额并没有金额上的限制，而仅以案件影响程度为标准。因此，在关联的行政、民事争议中，两者所述的管辖级别很有可能发生不一致的情况。再者，从地域管辖来看，行政诉讼与民事诉讼在地域管辖上的冲突较级别管辖而言更为严重，民事诉讼一般采用“原告就被告”原则，而行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。因此，若出现民事诉讼被告的住所地与行政机关所在地不同的情况时，只能是民事诉讼的被告住所地与行政机关所在地相同时，行政附带民事诉讼才有可能，这样更限缩了该类案件的受理范围。

笔者认为，若出现行政争议与民事争议级别管辖不一致的情形，应采取就高原则，由两者中级别高的法院合并审理。而当出现地域管辖不一致的情形时，可以把附带民事诉讼明确规定为由受理行政诉讼的行政机关所在地人民法院统一管辖，采用“民事就行政”的原则。这样才能达到设立行政附带民事诉讼这种制度的立法目的。

参考文献

[1]“焦作房产案”系典型的民事与行政交叉案件，且成为多年来我国最为关注的行政法学案件。中国人民大学副教授王贵松专门就此编写了《行政与民事交织的难题——焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年版。

[2]（案例）详见浙江省宁波市鄞州区人民法院（2010）甬鄞行初字第36号行政附带民事判决书

[3]（案例）详见浙江省宁波市鄞州区人民法院（2009）甬鄞行初字第58号行政判决书

[4]陈继勇：《建立行政附带民事诉讼制度的法律思考》，载《福建法学》2008年第4期第51页.