FIDIC合同下工程师对国内监理制的启示

FIDIC合同下工程师对国内监理制的启示

陶春胜

（温州市交通工程质量监督局浙江温州325000）

【摘要】国内监理制度起源于FIDIC合同条款，但是由于法律体系、人文环境的差异，导致监理制度在实施过程中遇到了诸多问题，并没能发挥监理的真正作用。本文从监理的定位、投资控制、质量控制、进度控制等几个方面对国内的监理和FIDIC合同下的工程师相关职能进行了对比研究，分析了国内监理畸形发展的原因，并对监理行业的发展方向提出了合理化建议。

【关键词】FIDIC；工程师；监理；咨询；控制

TheEnlightenmentoftheEngineerinFIDICtotheSupervisionsysteminChina

WeiHai-long

【Abstract】SupervisionsysteminChinaoriginatedfromFIDICcontractterms,butduetothelegalsystem,humanenvironmentdifferences,Supervisionsystemencounteredmanyproblems,thatdidnotplaytherealroleofsupervision.Thispapercomparesthefunctionsofthesupervisorandengineerfromtheaspectsofposition,investmentcontrol,qualitycontrolandschedulecontrol,analyzesthecausesoftheabnormaldevelopmentofsupervisionsysteminChina,andsomepossiblesuggestionsaboutthefutureofsupervisionsystemaregiven.

【Keywords】FIDIC;ConsultingEngineer;Supervisionengineer;Consultation;Control

【中图分类号】TU723.1【文献标识码】A【文章编号】1002-8544（2016）22-0085-04

1.引言

我国的监理制度植根于FIDIC合同条款，自1988年我国开始推行建设监理制度以来，经过近三十年的发展，国内的监理制度已自成体系，形成了一套具有中国特色的监理制度。然而，在FIDIC条款的使用和摸索过程中，由于现有的法律和人文观念的差异，使得源于FIDIC条款的监理制不能充分发挥其应有作用，甚至慢慢变成了只监督质量的专业机构，有悖于FIDIC合同条款中工程师的核心职责。

近年来，随着EPC、DB、PPP、CM等多种复杂项目建设与管理模式的出现，参与工程建设的利益相关方关系越来越复杂，只针对施工质量的监理模式显然已经不能满足项目建设实践的需求。FIDIC合同条款中的“工程师”在工程建设过程中地位举足轻重，与国内监理在项目中的作用有很大不同。本文意在分析与对比国内监理制度与FIDIC合同中工程师的相关职责和权限，发现现存制度中的不足，并提出了改进建议，同时对未来的监理行业提出了展望。

2.国内的监理制度

2.1我国监理制度发展历程

我国建设监理制度的形成和发展主要经历了三个阶段：

（1）建国初期到上世纪七十年代末。这个阶段的项目管理主要是政府的单向行政管理和施工单位的自我监管相结合，由于大多数建设单位缺乏工程建设管理的技术和方法，不仅影响了投资效益的发挥，也造成了资源的浪费。

（2）上世纪八十年代。这一阶段建设领域开始实施一些改革，主要是投资主体由政府向市场、工程设计与施工实行自行承发包、施工企业对国家实行承包经营责任制等。但是实施过程中出现了新的问题：有的业主利用发包权，将建设工程项目发包给无照和无证的设计和施工单位，以便从中收取“回扣”；有的业主利用招标权，不合理压低发包价格，拖欠工程款等。与此同时，国内企业开始走出国门，由于缺乏建设监理知识和被监理的经验，使海外项目的实施举步维艰。

（3）上世纪八十年代末至今。1988年7月25日，建设部发出《关于开展监理工作的通知》，指出由建设部负责参照国际惯例，建设有中国特色的建设监理制度。同年11月12日，建设部发出《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，确定北京、天津、上海、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳等八个城市和交通、能源二部的水电、公路系统作为全国开展建设监理工作的试点单位。从1993年至1995年，由监理试点转入稳步发展阶段，从1996年开始，监理制度开始在全国推广，一直沿用至今。

2.2国内监理在项目建设中的角色与定位

我国建设监理制度是以1987年版FIDIC合同条件为基础制定的，87版的FIDIC规定了工程师独立的法律地位，而我国根据具体国情推行监理制度时，也是将建设监理定位为独立的法律地位。

《中华人民共和国建筑法》中的相关表述是：建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

《建设工程监理规范》关于监理的表述是：工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。……监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则，开展工程建设监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。

国家设立监理的初衷是希望监理企业能够对“工程质量、建设工期、建设资金、合同、信息”等方面起到积极作用。关于监理的定位，相关法律法规之间有相互矛盾的地方，监理到底属于独立的第三方机构，还是属于业主方的人员，业内一直存在争论。

2.3监理制度现状及存在的问题

2.3.1中立地位缺少，明显的倾业主性

建立监理制度的初衷是要求监理工程师公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益，是“裁判员”的角色。目前的现状是：监理对工程建设进行的监督管理行为完全根据与业主签订的委托监理合同行使其权力和义务，由此便确定了监理是业主受托人的法律地位，必须按照其委托人的意见处置工程建设过程中的监管事物。同时，监理从业主方获取报酬，这种厉害关系也使其无法坚持中立立场。在现实工作中，由于监理无法保证解决争议的公正性和公平性，监理、业主、承包商三方构成的利益结构发生扭曲，利益重心向业主方偏移，导致了业主方在项目建设中的绝对强势和承包商弱势的局面出现。

2.3.2参与项目管理工作少，综合素质偏低

我国的工程监理制度对于监理的权限限定较为狭窄，其权限设定为：以保证工程质量为首要任务。因此，国内监理工程师多为仅精通工程技术的人员，缺乏诸如设计、造价以及合同管理方面的知识，很难妥善地解决比较复杂的争议。再加上监理的工作介入时间多为施工期间，缺乏决策阶段和设计阶段对项目的参与，获得的信息有限，无法介入范围更广、程度更深的工作。

2.3.3权力与责任的不平衡

目前，我国的法律法规对监理单位的责任规定较重，相关质量监督、进度款拨付控制、材料设备见证送检、竣工验收备案等规定的实施，使监理单位的责任与风险显著增大。但是在实践过程中，监理所享有的权力却大打折扣，大部分项目中，建设监理“三大控制”的权力仅存在于质量控制一项，更有甚者，建设监理被片面理解为“旁站监督”，仅相当于替业主看管现场的质量监工。很多情况下，业主不按照监理的工程量签证拨付工程进度款、越过监理直接向承包商下达指令、派出业主代表亲自做些属于监理业务的工作等。这些强势的行为直接导致了监理工作责任大、权力小的局面。

3.FIDIC合同条件下的工程师

3.1工程师的定位

目前普遍采用的FIDIC第四版红皮书（1987）以及之前的合同版本中，都认为工程师是一个独立于业主和承包商的公正、合格的第三方机构，应该在考虑争端各方的公共利益的基础上来解决施工中出现的问题。

3.2工程师的权限

在采用FIDIC红皮书第四版作为合同通用条款的工程项目中，工程师扮演着一个核心的角色，他受雇主委托在工程项目执行的不同阶段、不同条件下分别扮演设计者、业主代表、监督人、证明人、裁定人或者准仲裁员的角色，包括：1、提供全面而完整的设计；2、提供咨询服务帮助投资人成功遴选有资格的承包商；3、在执行合同过程中实施监督职能；4、作为合同管理者处理可能出现的问题，保证合同执行的正确性，并作为裁定人对产生的争议进行裁决。

4.国内监理与FIDIC合同下工程师的对比

4.1角色定位

国内对监理的定位围绕是否是独立的第三方一直存在争论，导致监理的职责不能有效执行；FIDIC合同在第四版之前一直支持工程师独立第三方的地位。实际上，国内监理只参与施工阶段的监督工作，由于没有参与项目的前期工作，因此对项目的控制较弱。FIDIC中的工程师的职责则大得多，几乎参与了项目的整个阶段，是项目建设过程中的核心。

不清晰的定位加上参与阶段的局限性导致监理对项目的控制程度大大减弱，从法律上明确监理属性，让监理全过程参与项目建设才能真正起到应有的监督作用。

4.2进度控制

FIDIC合同的首要理念就是在业主和承包商之间建立公正平等的关系，体现的具体管理措施就是实行“第三方管理”，工程师在进度控制中的作用是举足轻重的；同时，FIDIC合同的另外一个理念是效率优先，工程师被赋予了现场争议的处理权，以免工期的延误。与工期相关的因素如变更、图纸或指令的延误、暂停、不可抗力、工期延误等事件的处理，均由工程师进行决定工期的延长或采取措施赶工处理，是一种以工程师为核心的进度控制模式。

由于历史、文化等因素，国内项目的建设经常处于赶工阶段，首先在招投标阶段，业主为政绩、形象等因素驱动，往往不考虑实际情况，大幅压缩工期；在施工阶段，承包商为突出其高效的管理能力，内部又制定了提前完工的工期安排，直接结果是盲目追求工程进度。在业主和承包商的控制下，监理对工期的控制很弱。在追求进度的过程中，质量问题则随之增多，监理不得不把精力主要放在质量监督之中，这也构成了监理职责单一化的重要原因。

合理的工期是保证工程质量的前提，由监理发挥专业优势，独自处理相关进度控制的要素，让工期回归合理化、让监理发挥应有的控制作用才是监理行业健康发展的必由之路。

4.3质量控制

FIDIC合同条件下，工程师在质量方面的指示、要求和认定是对承包商的强制性要求，这些强制性要求在施工过程的质量控制处于重要地位，从而形成由独立第三方工程师承担质量控制的管理模式，在质量控制过程中，职业道德准则是工程师保证工作效果的前提条件。在实际实施过程中，工程师承担了质量监督人的角色，负责检查承包商是否遵照了设计要求，是承包商实现质量目标的支持者，而不是实现质量目标的主体。

质量控制是监理单位控制的重要内容，监理单位往往会制定详细的实施细则，通过“旁站、巡视、平行检测”等方法控制施工质量，还规定了“见证取样”、“层层工序签字授权进入下一道工序”等详细的操作流程来监督承包商进行质量控制，就各种规定和流程而言，监理对质量的控制是详实且可行的；就实际效果来看，监理的存在有效监督了承包商的施工行为，极大保证了工程质量。

在质量控制方面，国内的监理制度与FIDIC关于质量控制的思想类似，在项目实施阶段，取得了一定的成效。今后在完善施工阶段的监理的同时，要加强对设计阶段的审查和监督，以改变多年来只重视施工阶段质量控制的做法。

4.4投资控制

项目投资控制贯穿于项目建设的全过程，影响项目投资最大的阶段是技术设计结束前的工作阶段。在初步设计阶段，影响项目投资的可能性为75%-95%；在技术设计阶段，影响项目投资的可能性为35%-75%；在施工图设计阶段，影响项目投资的可能性则为5%-35%。很显然，项目投资控制的关键在于施工前的投资决策和设计阶段。

FIDIC合同模式下采用的是全过程控制和动态控制，依靠对工程师的授权和工程量清单来实现造价的合理可行。在使用FIDIC合同的通常情况下，工程师比业主更加能够作出正确的决定使工程目标得以实现，因为在正式施工之前，工程师作为业主的代理人负责工程的设计工作，通过参与设计这一过程，工程师比任何合同一方都更加熟悉工程有关细节，对工程变动、工程量增加和删减方面更能作出准确的决定。FIDIC得以执行的核心是“工程师”，在投资控制和合约管理方面，一般情况下，工程师会任命工料测量师或造价师辅助工料计量和合约管理。根据FIDIC条件的有关规定，工程师对造价控制享有以下授权：“解释合同文件的权力；确定不利自然条件的权力；业主风险与承包商风险的界定全；确定变更价格的权力；使用计日工权力；处理索赔权力；对工程计量权力；批准使用暂列金权力；审查总包对指定分包商支付情况的权力；期中支付证书签发及修改以及结算的审核权”。

目前，国内的建设监理业务在施工阶段已基本全面推行，但是造价监理、设计监理的业务尚未真正展开，造价和设计相关审核是由政府有关部门批准，工程造价管理和全过程监督处于改革和发展阶段，如何真正实施“控制量、指导价、竞争费”的科学管理模式尚无定论。加上社会各业对建设监理认识的不足，大部分项目投资控制仅限于施工阶段，甚至只局限于施工阶段的质量控制，严重弱化了监理的基本作用。

4.5争议解决

国际工程项目的实施是一个十分复杂的管理过程，矛盾和争端不可避免，由于产生争端的原因在国际工程实施中具有普遍性，因此FIDIC在上世纪九十年代之前编制的合同文件一直沿用首先将争议提交工程师，由工程师进行调整并向合同双方提出解决争端的办法。如果合同双方均同意并执行此决定，则争议得到解决，如果有一方不同意，还要经过一个56天的“友好解决”期，以便工程师进行调解，调解不成功才会提交仲裁。

在我国监理制度中，建设监理具有公正性，其内容与FIDIC相关工程师的表述大体相同，即监理工程师作为公正的第三方来解决合同争端。但是，关于监理的合理定位，一直没有很好地解决，基本上已经完全隶属于业主，在争议解决过程中就谈不上公正性。在实际过程中，“将争端提交工程师作出决定”也不是一个必经程序，对合同双方当事人也不构成约束力，发生争议时往往是承包商无休止的退让，或直接交由仲裁机构或法院裁决，监理机构对于争议的解决形同虚设。

在争议解决过程中，无论是工程师还是国内的监理，其自身定位首先要明确，公正第三人是公平解决争议的前提条件。国内监理从定位、法律属性方面还存在模棱两可的情况，无论是属于业主的人员还是独立的第三方，都需要法律给予一个清晰的界定，否则尴尬的监理身份还将继续。

5.FIDIC合同下工程师制度对我国监理制度的启示

5.1重构监理“独立第三方”的法律地位

FIDIC合同条件建立了一种以工程师为核心的项目管理模式，与项目相关进度、质量、投资控制、争议解决等问题都由工程师处理决定，其前提是FIDIC合同营造的合同双方平等的地位和工程师的独立性。第四版红皮书之前，工程师都是以独立第三方的身份出现在项目管理中，虽然99新版红皮书对工程师的定位稍有变化，弱化了工程师独立的特征，但是依笔者看来，重构监理独立第三方的法律地位非常必要。国内目前的现状是业主一方独大，承包商和监理处处受制于业主的管制，不利于工程行业健康发展，无论从进度、质量、还是投资控制来讲，都谈不上科学性。监理独立的第三方身份可以重构业主、承包商、监理独立的平等的法律关系，充分发挥监理的“制衡”作用，建立一种以监理为核心的项目管理模式，促进监理行业的健康发展。

5.2从监理到咨询工程师的转变

监理工程师在国际上又被称为咨询工程师，在FIDIC中被称为工程师。国际上的咨询业是一个十分兴旺发达的产业，工程咨询已形成以知识为基础的智力服务行业，它以信息为基础，依靠专家的知识、经验和技能对客户的问题进行分析和研究，提出建议、方案和措施。近年来，国际工程咨询业服务范围及其广泛，包括市场调查、项目可行性研究、勘察设计、采购咨询、工程监理以及建成服务等。同世界工程咨询业总的情况相比，目前我国的工程咨询业还处于起步阶段。

我国的监理工程师植根于国际上的咨询工程师，但却没有发挥其应有的作用，在实践中，应该赋予监理工程师更多的权力、拓宽监理工程师工作范围的同时，逐步培育成熟和完善的监理工程师制度，完成从监理到项目咨询工程师的转变。

5.3参与项目管控的深度与广度

目前，国内的监理只参与施工阶段的相关监督工作，主要是对质量、进度的控制，对投资控制不够重视。由于项目投资控制涉及项目立项、设计、招投标以及施工的全过程，仅从施工角度控制项目投资收效甚微，因此，有必要建立项目建设全过程的监理或咨询制度，从项目可行性研究、立项、概预算、招投标、设计以及施工等各个环节，全过程参与项目建设，不仅可以增加对项目的掌控，还有利于监理行业复合型人才的培养，对于整个监理行业的良性循环具有重要意义。

6.对我国监理制度的展望

6.1“小业主、大监理”模式

传统意义上的监理模式由于业主对项目管理的强势介入，使得监理一职面临很多尴尬的问题，如地位低、责权不明、素质不高等，全国各地关于如何解决饱受弊病的监理问题进行了一些积极探索，“小业主、大监理”模式能够让监理服务回归本质，有诸多优点。

“大监理”的“大”主要表现在：监理队伍人员数量多，监理机构组织规模大；业主赋予监理工程师的权力和职责范围大；监理工作范围大，包括质量、进度、进度款、安全、环保等项目管理和目标控制的各个方面，根据业主需要，还可将监理职责范围扩展到设计、招标阶段。

在这种模式下，经过业主充分授权，监理依靠其专业优势，代表业主全面负责项目管理工作，即对项目实施进行全面和动态的目标控制。而业主则主要将精力放在重大问题决策和外部环境协调等宏观管理方面，避免了责任空白和交叉不清。经过业主授权，监理的职能还可能延伸至设计及招投标阶段，监理的提前介入，可以更好地了解建设和设计意图，更有利于后期的全面管理。“小业主、大监理”管理模式能依靠综合素质高、专业技术强的监理队伍进行全面目标控制，既体现了业主对监理的信任，有理顺了监理对施工单位管理的权责关系，更有利于发挥监理的专业特长，调动监理的积极性，从而提高管理效率。

6.2全过程的高端技术咨询与管理服务

在国外，工程师对项目的参与涵盖项目建设的全过程。业主对项目的可行性研究、决策和管理主要依靠咨询公司，工程建设的各个阶段包括投资决策、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段等都有工程师的参与。但目前，我国的监理工作仅现有项目施工阶段，而且监理人员技能单一，综合素质低，造成了行业地位低、待遇低的情况，如此恶性循环产生了一个畸形的监理行业。

国内监理制建立的初衷与国外的咨询工程师地位相同，未来也必然会向该方向靠拢。随着国内大规模基建项目的完成，今后项目建设必然会走精细化管理的路线，从项目立项、可行性研究、概预算、设计施工等各个阶段都需要高水平的监理工程师帮助业主实现全过程管理。在这种情况下，对监理工程师的水平就提出了更高的要求，需要懂经济、懂技术、懂管理、懂合同的复合型人才担任。

7.结语

国内对监理工程师的角色和定位是影响监理行业健康发展的重要因素。本文通过对国内的监理工程师和FIDIC合同下工程师相关职能的对比研究，发现国内监理工程师存在授权不足、参与项目深度浅及综合素质低等问题。笔者认为，国内监理制度应该更大胆地向FIDIC学习，建立以咨询工程师为核心的全过程项目管理模式，构建承包商和业主的平等地位，才能真正意义上促进监理行业的健康发展。

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作者简介：陶春胜，男，1978年3月12日生，浙江省泰顺县人，高级工程师（公路桥梁），2001年6月毕业于重庆交通学院土木工程专业，现就职于温州市交通工程质量监督局，并在浙江省交通运输厅挂职锻炼，长期从事公路工程建设管理和工程技术质量管理工作。