穆斯林流动人口基本公共服务均等化探析

穆斯林流动人口基本公共服务均等化探析

李银凤黄春蕾

李银凤黄春蕾（山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100）

中图分类号：C924.2F323.6文献标识码：A文章编号：1673－0992（2010）10-170-02

摘要：本文从新公共管理的视角出发，在对济南市穆斯林流动人口的生存现状进行调查和分析的基础上，提出基本公共服务不均等是其难以适应城市生活的重要因素，政府应有针对性地着力改善穆斯林流动人口基本公共服务水平，使其真正融入城市生活，共建社会主义和谐社会。

关键词：基本公共服务；均等化；穆斯林流动人口

随着我国工业化和城镇化的快速发展，进城务工经商的穆斯林流动人口越来越多，这是一个有着宗教信仰的特殊群体。在我国信仰伊斯兰教的10个少数民族中，90%以上的人口为回族与维吾尔族，穆斯林流动人口以回族穆斯林为主，其他几个民族的穆斯林所占比例很小。他们在给城市发展做出巨大贡献的同时，增加了自身的就业机会，但是随着其流动规模的进一步加大，也呈现出子女入学难、社会保障水平和就业保障水平低等问题，有待研究和解决。

一、基本公共服务均等化理论

基本公共服务均等化是20世纪20年代英国经济学家庇古开创的福利经济学体系的核心观点。首先，基本公共服务的内涵一般是指根据当时社会群体的共同价值信念，由政府依照法律法规，为保障社会公众的基本生存和发展的需求，向社会公众所提供的基本的公共服务。社会群体的共同价值信念是在长期形成的一个社会群体中绝大多数成员所持有的共同价值准则，也是社会群体一定时期所形成的对政府行动的价值规范。基本公共服务强调满足社会公众生存和发展的最基本的保障。结合当前我国国情，我们认为，目前基本公共服务应包括教育、公共卫生、基础设施、社会保障、就业保障、公共住房、文化体育等方面的内容。其次，基本公共服务均等化指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，它所强调的核心是机会均等和效果均等。所谓机会均等是指公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇，公众都有平等地享有对公共服务的自由选择权；而结果均等更偏重于基本公共服务的数量和质量上的大体相等。然而，基本公共服务均等化不是简单的平均化和无差异化。第三，基本公共服务均等化的标准是保持“托底”水平，即保证全体公众最低标准的基本公共服务需求，均等化的标准应该适度，其目的是保证社会公平。基本公共服务均等化的标准不是一成不变的，其内容和尺度会随社会经济发展以及人们对于“公平”的认识和理解的变化而不断变化，起初也许只是较低水平的保底，而后逐步提高到中等水平，总之基本公共服务均等化是一个动态的过程，其范围的扩大与水平的提高都是一个循序渐进的过程。

二、穆斯林流动人口基本公共服务均等化现状与问题分析

（一）穆斯林流动人口基本生活状况——基于对山东省济南市的调查。

为了了解穆斯林流动人口的生活状况，笔者对生活在济南市的部分穆斯林流动人口进行了抽样调查。具体是以其人口最多的回族和维吾尔族为调查对象，用偶遇抽样和滚雪球抽样相结合的方式，在济南市回民小区和指南针公益创业小组提供的济南市清真餐厅进行调查，共发放问卷120份，收回有效问卷总计100份。

调查中我们发现，穆斯林流动人口一般都具有一技之长，善于经商，他们在城市里以比较擅长的民族特色餐饮业为主要谋生方式。从收入水平看，穆斯林流动人口的家庭月平均可支配收入在1000元以下的人口比例为10%，在1000-2000元的为35%，2000-3000元的为46%,3000-5000元的为4%，5000元以上的为5%。可见收入在3000元以下的占被调查对象人数的91%，而根据《2009年济南统计年鉴》，2008年济南市城市居民家庭月平均收入为4905元，这说明与济南当地收入水平相比，穆斯林流动人口的收入水平处于中等偏下的水平。从支出水平看，笔者调查数据显示，穆斯林流动人口家庭月消费性支出水平500元以下的占14%，500-1000元的占30%，1000-1500元的占41%,1500以上的占15%。可见他们的家庭月平均支出以500-1000和1000-1500两个区间居多，而根据《2009年济南统计年鉴》，2008年济南市城市居民家庭月消费性支出为3279元，穆斯林流动人口消费水平也集中在社会中低水平。穆斯林流动人口食用“清真”食品，即严格按照伊斯兰教的饮食禁忌所做的食品。笔者调查数据显示，穆斯林流动人口每月的食品支出300元以下的占14%，300元到500元的占34%，500元到800元的占47%，800-1000元的占5%，1000元以上的占2%。可见食品支出在500元至800元之间的人数接近总调查人数的一半，大多数家庭的食品支出在家庭月消费支出中所占的比例还是相当高的。从居住条件看，来济穆斯林流动人口主要选择以租房为主，占到了总人数的77%，而且居住条件并不尽人意。除基本生活和发展存在诸多问题外，随着穆斯林流动人口规模的不断扩大，与他们生活密切相关的清真食品、清真寺数量、回民墓地等问题也更为突出，穆斯林流动人口还面临来自社会交往、文化差异、心理归属等各方面的压力，很多人表现出了对社会的冷漠。采取有效措施化解这一特殊群体的城市融入问题是一个重要的研究课题。

（二）穆斯林流动人口享受基本公共服务的水平不足。

综上分析，穆斯林流动人口开支及收入都处在社会的中低档水平、居住条件有限、饮食问题较大，造成这种状况的因素很多，如自身文化水平较低、语言障碍、“清真”传统所限、区域间经济发展不平衡。但是，城市穆斯林流动人口在教育、社会保障、就业保障等基本公共服务方面的不足是影响他们城市适应的重要因素。

1.教育资源有限

穆斯林流动人口的子女在济南上学通常会遇到诸多问题和困难：其中没有穆斯林学校导致入学难的情况最突出，占到60.4%；语言不通，影响学业的占50.9%；因户口限制，不能进入当地学校的占47.2%；学费昂贵、上不起学的占37.7%；其它原因导致学难的占5.7%。除子女入学难之外，穆斯林流动人口成年人的语言、技能、法律知识等也都有待于进一步提高，但社会提供给他们的相关教育和培训资源仍然十分有限，这不利于其更好地适应和融入城市生活。

2.社会保障水平低

社会保障体系是一个社会的安全网。由于各种因素的限制，穆斯林流动人口往往仅选择与自身利益密切相关的医疗保险或者不办理任何社会保险。笔者的调查统计数据表明，高达47%的人没有办理任何保险，在办理保险的人数中办理医疗保险的人数最多，占37%，其他保险按投保比例高低依次是养老保险、工伤保险、失业保险和生育保险。社会保障水平低直接影响他们的城市生活质量和社会安全感。

3.就业保障服务水平低

提起穆斯林流动人口，人们自然会联想起回族的拉面馆、维吾尔族的羊肉串、葡萄干，特色鲜明的就业技能为穆斯林流动人口提供了天然的就业条件和优势，也是其得以在城市立足的根本。然而，这同时还反应出他们所从事的行业种类单一、同质性强、收入基础脆弱的一面。随着穆斯林流动人口不断涌入城市，在市场容量增长有限的情况下，就业技能的单一和行业单一的特点势必加剧穆斯林流动人口就业空间的萎缩，相互间的竞争将非常激烈，这是穆斯林进程的加速、市场经济的快速发展，穆斯林流动人口的范围不断向东部沿海城市延伸，其规模不断扩大，穆斯林流动人口的基本公共服务均等化问题日益突出。制度创新和观念转变是提升基本公共服务均等化的关键，采取相应措施，最终实现使每个公民不分民族、不分地区公平地享受基本公共服务的均等化目标。

（一）加强穆斯林流动人口的教育投入。

加强穆斯林流动人口成年人及其子女的教育，不仅关系到他们生产技能、文化水平的提高，而且也涉及他们就业面的扩大和收入的提高，有利于穆斯林流动人口和社会的发展。政府应定期举办科学文化知识和职业技能培训，提高穆斯林流动人口在城市谋生的能力，重点宣传国家的法律法规，宣传城市的相关政策、规定，提高他们的城市适应力。对于其子女，应在学习就读方面给予一定的财力和政策扶持，增加穆斯林学校数量，提高师资力量和基础设施投入，促进双语教学，为流动人口子女接受教育创造更好的条件。

（二）、出提供给他们的相关教育和培训资源仍然十分有限，这不利于其更好的流动人口未来就业和发展所面临的一大隐忧。

三、提升穆斯林流动人口基本公共服务均等化水平的建议

我国是一个多民族的国家，推进各民族基本公共服务的均等化有利于各民族和睦相处，共建社会主义和谐社会。随着我国城市化

（四）完善必要的穆斯林生活设施。

穆斯林人口流动是一个长期存在的社会现象、政府在城市规划时。应很据实际情况扩大或者新增清真寺、回民墓地等穆斯林生活设施，在回民小区周围，多增一些辅助性设施，一满足日益增长的现实需求，充分解决其他城市适应问题，维护社会稳定，促进民族团结。

（五）加强流出地与流入地政府间协作。

为了使穆斯林流动人口更好地享受均等化的基本公共服务，其流出地政府与流入地政府应该采取有效措施，密切配合加强政府间协作。流出地政府应该全面了解穆斯林流动人口个人信息并详细记录，密切配合流入地政府对穆斯林流动人口进行必要的技能、语言、法律培训。流入地政府应该根据流出地政府提供的信息及时做好穆斯林流动人口的管理和服务工作。

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作者简介：

李银凤（1984-），山东大学政治学与公共管理学院研究生，研究方向：公共经济与公共政策。

黄春蕾（1978-），山东大学政治学与公共管理学院副教授，研究方向：公共经济与公共政策。