论环境保护“三同时”义务的履行障碍与相对豁免

论环境保护“三同时”义务的履行障碍与相对豁免

娄晓洁

浙江锦钰检测技术有限公司浙江绍兴312000

摘要：高难度、高虚耗与低效率，是企业在市场经济条件下履行环境保护“三同时”义务所面临的主要障碍。“改良论”与“废除论”是学界从制度存废角度展开的“路径选择”论争，但终究难为环境保护“三同时”义务履行障碍的破解提供可靠理论方案。从“义务相对豁免”角度切入与展开，允许企业以委托第三方治理或采用清洁生产工艺（设备）等方式有条件地获得环境保护“三同时”义务的豁免，符合激励理论、规模经济理论与“理性经济人”假设。

关键词：环境保护；“三同时”义务；履行障碍；相对豁免

1“三同时”义务履行的高难度

“三同时”义务由同时设计、同时施工、同时投产使用三项义务构成。一般而言，同时设计义务与同时施工义务相对易于履行，即企业只需按照“经批准的环境影响评价文件的要求”履行义务即可，但是，同时投产使用义务的履行却绝非易事。申言之，基于市场的瞬息万变，建设项目在投产使用后所排放的污染物存在较大“变数”，这个“变数”既包括污染物数量的“变数”，也包括污染物种类的“变数”，而企业按既定“计划”（即“经批准的环境影响评价文件”）建成的环保设施的处置能办却是“不变”的，导致这些环保设施往往难以有效处置存在较大“变数”的污染物。第一，若企业扩大产能，由此产生的“超计划数量”的污染物将超过环保设施原定“计划”的处置量；第二，若企业改变生产的产品种类或采用新的原材料，由此产生的“超计划种类”的污染物也将超出环保设施的原定“计划”处置能力。显而易见，按“计划”建成的环保设施往往无法处置在市场经济条件下存在较大“变数”的污染物，在此情形下，国家要求企业严格执行“三同时”制度并实现其所承载的预防功能，企业要“以不变应万变”的方式履行“三同时”义务毋容置疑会存在较高难度。

2“三同时”义务履行的高虚耗

所谓“三同时”义务履行的高虚耗，主要是指在市场经济条件下企业按照“三同时”制度的要求所建设的配套环保设施可能造成的资金浪费或设备闲置。申言之，基于“开发区”集中治污模式的推广以及市场的瞬息万变，对于开发区内的企业而言，其更倾向于委托开发区内的集中治污企业作为第三方来治理污染物，而非选择自行履行“三同时”义务。当前，我国规划建设的开发区已普遍建有污水、固废等集中处置设施，且提供市场化和专业化服务，企业很可能基于“经济理性”（函将污染物交由开发区内的第三方企业集中治理。若选择第三方治理，企业无疑会闲置已建成的环保设施，因而造成建设资金的浪费。对于开发区外的企业而言，其也可能因市场变化（譬如减少产能）或者产业转型升级（譬如采用新的原材料）而闲置部分环保设施，以实现自身利益的最大化；若开发区外的企业选择第三方治理，其也可能会闲置已建成的环保设施。由此足见，在市场经济条件下，“三同时”义务的履行存在资金浪费或设备闲置的弊端。

3“三同时”义务履行的低效率

“三同时”制度要求企业设计、建设、运营与维护环保设施，其实际上是一种分散的点源治理模式。这种分散的点源治理模式是实现企业环境成本内部化以及控制新污染源的可靠方式，但实践中极易造成“三同时”义务履行的低效率。概言之，造成“三同时”义务履行低效率的主要原因在于分散的点源治理模式不符合社会分工专业化的要求以及无法形成规模经济效应。第一，分散的点源治理模式不符合社会分工专业化的要求。亚当•斯密在《国富论》中指出：“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”就简言之，即“分工与效率明显呈现正相关关系，分工出效率，无分工则无效率”。于企业而言，“分工出效率”是指企业通过生产的专业化分工实现其生产效率的提高，而分散的点源治理模式要求企业在生产专业化的同时还须实现污染治理的专业化，则体现了“无分工则无效率”，这显然与社会分工专业化要求相悖，实践中很可能影响第三方治理的引入以及环境污染治理分工的专业化，因此企业通过分散的点源治理模式自行履行“三同时”义务难免呈现低效化态势。第二，分散的点源治理模式无法形成规模经济效应。西方经济学理论认为，企业的长期平均成本曲线呈u形，即“随着生产规模的扩大，平均成本逐渐向右下方倾斜，但超过一定点又会逐渐向右上方倾斜”H1，且“规模生产又可促进分工和专业化的发展，提高了生产效率，节约了生产费用。概言之，在一定条件下，规模生产既可降低成本又能提高效率。但是，分散的点源治理模式却导致企业在治理环境污染时“各自为战”，与西方经济学理论所主张的规模生产与专业化分工要求相悖，无法有效降低污染治理成本，也无法提高污染治理的效率，因而无法形成环境污染治理的规模经济效应。基于此，企业通过分散的点源治理模式自行履行“三同时”义务不可避免会呈现低效化态势。

4环境保护“三同时”义务履行障碍引发的“存废论争”

早在上世纪90年代中期，学者李乐修颇具前瞻性地指出：“‘三同时’制度对部分区域性开发建设项目不太适应，与其他环境管理制度也不太协调，迫切需要加强其与污染集中控制制度的对接”，但究竟如何实现与集中治理制度的对接，其并未提出相应解决方案。进入2l世纪之后，企业执行“三同时”制度所存在的不经济、不效益、不专业等弊端日渐凸显，引起了部分学者的关注。围绕如何革新“三同时”制度，以周珂、常纪文、杨朝霞、胡静、雷霆、王芳为代表的“改良论”学者提出了一些改良建议。概言之，这些改良建议大多聚焦于“三同时”的验收及审批程序的完善、开发区“三同时”制度的构建、“三同时”制度与集中治理制度及清洁生产制度的衔接、“三同时”制度的市场化设计等，冀望通过制度改良以提升“三同时”制度的适应性。值得一提的是，部分“改良论”学者在深入研判“三同时”制度困境及其根由的基础上，提出了“分类执行‘三同时’制度”“‘三同时’制度适用例外”等的理论主张。其中，胡静认为：“‘三同时’制度的分类执行思路有三条：第一是对特殊行业通过立法执行‘三同时’；第二是环保部门在审批环境影响评价文件或者发放排污许可证时对建设单位提出个别要求；第三是明确使用清洁生产设施、工艺的视为配备环境保护设施。”常纪文与杨朝霞则对“分类执行‘三同时’制度”的意义与内涵做了系统解读，他们认为：“对环境可能造成重大影响应当编制环境影响报告书的建设项目必须严格执行‘三同时’；对环境可能造成轻度影响应当编制环境影响报告表的建设项目选择性地强制执行‘三同时’，建设单位不进行‘三同时’的，需提出委托专门从事环境治理的企业进行治理（如集中治理）的申请，是否许可，经审批该环境影响报告表的环保部门核查后做出决定；对环境影响很小不需要进行环境影响评价的建设项目可自愿选择是否进行‘三同时’，对于不进行‘三同时’的也应采取相应措施（譬如开展清洁生产、综合利用、无害化处置等措施），以保证能满足同‘三同时’制度验收标准同样的要求。”

参考文献：

[1]娄晓洁.浅析环保“三同时”验收工作中存在的问题及对策[J].能源与环境，2019，（1）：107，113.

[2]赵嘉贝.我国“三同时”制度存在的问题及解决对策研究[J].开封教育学院学报，2017，37（12）：236-237.

[3]吴益.浅谈建设项目环境保护"三同时"管理工作存在的问题及对策[J].科技创新与应用，2016，（33）：281.