基于住建部等相关部门关于工程担保等指导意见落实的探究

基于住建部等相关部门关于工程担保等指导意见落实的探究

熊威

武汉城市职业学院

摘要：住建部于2019年6月20日发布了住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见(建市〔2019〕68号)（以下统称文件）旨在落实转移、分担、防范和化解工程风险，建立市场信用体系，保障工程质量安全。文件只有落实会对整个工程建设行业起积极作用，但落实起来会有一定的困难，关键问题在于施工单位很大程度上无固定资产或固定资产很少或固定资产残值率很低且工程行业的市场信用体系比较脆弱，银行对于担保的反担保要求没有降低反而还有所提高，政府主导的工程杠杆较大导致工程付款条件及付款时间很大程度上都会往后拖延。

关键词：工程担保、杠杆、市场信用体系、反担保

一、文件的总体思路及要求

文件分别从工作目标、分类实施工程担保制度、促进工程担保市场健康发展、加强统筹推进五个方面对实施工程担保制度做了宏观统筹要求，具体要求如下：

1.1此文件出台是为了深入贯彻党的十九大精神，落实党中央、国务院关于防范应对各类风险、优化营商环境、减轻企业负担的工作部署这样的大环境下开展的。

1.2加快推行工程担保，支持以银行业为代表的金融机构等作为工程担保保证人开展工程担保业务。同时通过此种行为提高工程担保保证人的风险识别、控制能力；最终达到银行信用额度约束力、建设单位及建筑业企业履约能力全面提升。

1.3分类实施工程担保制度，从文件中可以看出基本要求实现施工过程全过程担保这包含了投标前的投标担保，中标施工活动中的履约担保、农民工工资支付担保、完工质量保修期内工程质量保证担保。此次文件设计中把建设单位不按时退还保证金作不良信用记录处理。

1.4文件要求促进工程担保市场健康发展分别就加强风险控制能力建设、创新监督管理方式、完善风险防控机制、加强建筑市场监管、加大信息公开力度、推进信用体系建设作了相关的指导方向。引导参与建筑各方市场主体树立信用意识，通过不断加强内部信用管理，提高履行各方担保的能力，积累参与各方企业信用基础。文件要求积极探索用建筑市场信用评价结果直接应用于工程担保的办法，为信用基础状况良好的企业提供担保便利，降低担保费率、简化担保手续；对恶意索赔、严重失信各方企业纳入建筑市场“黑名单”管控，通过联合惩戒，营造出“一处失信、处处受制”的大市场生态环境。

二、落实文件要求面对的问题及对策

2.1目前工程担保存在的现状

目前我国的工程担保的法律依据有1、1955年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的中华人民共和国担保法；2、2004年建设部发布《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定》(建市[2004]137号)；3、2014年7月住建部发布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市[2014]92号)指出,坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的改革方向，探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准入，逐步转变为充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用，实现市场优胜劣汰。甚至在很大程度上不论是我们的担保制度还是担保行为还只是停留在纸上，具体来说有以下几个不同的情况：

基于建设单位来讲有情况如下：

1、不论是国资代表的企业还是民营企业都会充分利用资金杠杆加快加速更多的完成相关固定资产的建设，提高资金的利用率。

2、在工程款的保证金退还、工程款的支付都会有意无意的相对出现退还及支付推迟。

3、工程投标时限定了不符合规定的投标保证金额，中标后自动转入履约保证金，建设单位进行了挪作他用，为建设单位的资金使用提供了资金池，在民营企业以及上市公司体现的最为显著。

基于对施工单位来讲情况如下：

1、针对央企、国企因企业背景原因信用体系相对较好，企业资产（包括固定资产）高，所以承接业务体量较大且与金融结构的关系较好（大多都有金融授信），资金相对稳定，不管是担保费用还是担保费率都有很大商量的余地。在这里央企、国企很大程度上因其背景占有很大的资源优势。

2、针对私营的建筑企业除了少数几家外，企业资产（包括固定资产）都不高，所承接业务体量较小，在没有足够反担保的情况下一般情况得不到金融结构的金融授信，甚至贷款都难上加难，贷款利率比较一般贷款利率高，在自由资金不足的情况下施工单位改变条件施工容易造成各种社会事件，给社会造成诸多不稳定因素。

3、近年来由于建筑业竞争十分激励，建筑业增值费率调整、人工费上涨等等因素造成建筑行业的利润率一直下滑，只要发生一起建筑事故都有可能导致一般的建筑企业经营困难甚至倒闭。

基于金融服务机构来讲情况下：

1、由于国家法律规定及行业的传统操作的现实使得金融服务机构（以银行为代表）在进行担保工作开展时需要抵押被担保人的资产。

2、另外一批担保公司为了利益为建筑企业进行了不实的背书，造成了不可挽回的后果，给建筑企业及行业的市场信用体系打击沉重。

3、建筑企业的负债率过高而且债权结构复杂是很多金融机构进行担保时考虑的重要因素。

2.2针对问题的对策

基于现状国家层面：1、搭建信息化一体的工程担保信用服务平台,厘清政府与市场的责任关系；2、完善工程担保政策法规及细则,营造稳定的法治环境；3、构建工程担保模式多样性,为更好的制度的出台创造环境；4、开展针对建筑业行业特点的担保行业信用评级,推进市场信用体系建设；5、深化工程风险体制改革,树立市场主体责任风险意识推进工程保险意识。

基于业主的现状：1、建设单位在工程建设全过程中要严格落实建设部91号令《建筑工程施工许可证管理办法》中建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50%，建设工期超过一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的30%的规定。2、基于义务权利对等的要求，要求业主必须提供银行付款保函或者其他第三方担保。3、要求以国资为代表的业主在进行财务管理中实行工程款专款专用制度，不得挪用其他项目，建立单位一把手责任工程从组织上保证工程款资金情况良好的状态。

基于施工单位的现状：1、重视工程担保的管理工作，提高企业建筑生产水平严格按照合同要求履约；2、调整产业结构，努力改变资产结构现状，降低负债率；3、积极探索新形势下业主、监理、金融结构之间的关系，加大生产加快工程款回款速度，提高资金的利用率，减少资金成本。

基于金融机构的现状：1、对于民营企业的情况有针对性设置担保条件；2、严把担保公司的责任观，针对具体担保业务要责任到人；3、加大内控管理，为中小民营建筑企业实施担保创造条件。

三、结论

基于以上叙述，工程担保文件为我们指明了方向但文件的落实还有很大的难度，政府、行业、企业、金融结构只有在新一代的改革中，政府顺应时代转变职能搭建信用平台，建立以市场经济的责、权、利来代替行政管理；行业、金融机构应在政府的宏观指导下出台有中国建筑行业特色的担保细则；建设单位及施工单位要严格按照政策、合同要求履约，这样才有利于担保制度的落实。

参考文献：

1.《建设工程担保制度相关法律问题的研究》金宇星浙江中圣律师事务所；

2.《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见(建市〔2019〕68号)》住建部2019.6.20

3.《建设工程担保制度改革研究报告》杨日林深圳市建设工程交易服务中心

4.《关于加快推进实施工程担保制度的指导意见》征求意见中国建设报