关于失地农民社会保障问题的思考

关于失地农民社会保障问题的思考

袁晨1，张学明2

袁晨1，张学明2（1.中南民族大学，武汉430074；2.恩施市农村社保局，湖北恩施445000）

摘要：深入到恩施市的乡镇村组进行调查，了解到该市失地农民普遍存在着生活无保障以及就业难等问题，并结合我国农村的社会保障目标提出建立失地农民社会保障制度的相关对策和建议。

关键词：失地农民；社会保障；对策探讨

中图分类号：D57文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）18-0076-02

所谓“失地农民”是指在农村、特别是城郊地区的农民，由于城市扩大建设和工交、公益事业建设需要征用土地，从而形成无田可耕、无地可种的农民。土地是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的唯一途径和最后一道安全网。对农民而言，土地承担着双重功能，它既是生产资料，又是生存保障基础，失去土地就意味着失去重要的收入来源，同时也意味着失去重要的生活保障。

一、失地农民的基本情况

（一）征地项目类型

建设及开发用地项目领域涵盖国家重点工程（两路）、市政基础建设用地、机关事用单位用地、公益性项目用地，水电工程用地及企业用地等几个方面。

（二）失地农民的安置方式

恩施市征地项目在2005年4月前均采用前三年平均年产值的倍数核定给农户予以一次性货币安置补偿，自2005年4月开始按《省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（鄂政发[2005]11号）精神按统一年产值标准分区域实行综合地价的办法予以一次性货币安置补偿。自2007年1月1日起开始按《州人民政府办公室关于加强当前建设用地管理有关工作的通知》（恩施州政办发[2007]12号）精神对被征地农民按平均每亩1万~3万元的标准配套社会保障统筹资金。其中移人民口近7000人采用了开发式移民安置方式，即农业安置的方式。

（三）失地农民区域分布及年龄分组情况

根据摸底调查的各项资料，按市国土局、移民局、高路办和铁路办四个部门分块统计，全市建设及开发共征用土地53065.20亩，占全市5936371亩土地的0.89%；其中耕地18787.25亩，占全市724815亩耕地2.59%；涉及16个乡镇（办）71个村居委会，占全市192个村（居）委会的37%；涉及20628人，占全市农村人口629269人的3.3%；涉及人员年龄分组情况约为：16岁以下的3253人，占15.77%；16岁以上男60岁以下女55岁以下的13973人，占67.74%；男60岁以上女55岁以上3402人，占16.49%；人均失地0.91亩，占全市人均耕地1.15亩的79%。

（四）失地分类情况

1.恩施市土国资源局2005年至今共征地9065亩，涉及26个村居委会1732户，其中2007年至今有4674.67亩已纳入配套社保方案的范畴，应配套到位社保统筹资金1亿元，需安置农业人口1430人，其中耕地为1903.65亩。

2.恩施市移民口共实施重点水电工程项目6个，涉及14个乡镇45个村4500户，占地30000亩，其中耕地9000亩，林地18000亩，其它类型土地3000亩，采用开发式移民安置（农业安置）总人数近7000人。

3.沪蓉高速公路建设征地10583亩，涉及6个乡镇办，其中耕地5508亩，非耕地4975亩；搬迁房屋1271户，36.42万平方米，新建1200户，动迁4500余户，20000余人，全部失去土地农户370户，涉及1410人；共补偿到户资金1.74亿元。

4.宜万铁路建设占地6417.2亩，涉及7个乡镇办17个村，共有730户，2376人。

二、失地农民社保现状

1.由于各种原因被征地和失地的农民仍然依靠得到的安置补偿资金维持生计，因文化水平普遍偏低，技术缺乏致使收入来源渠道狭窄，很大一部分出现“坐吃山空”的现象。耿家坪村李某某家2008年征地补偿5.2万元，在失地后未找到合适的工作做，赋闲在家，至今补偿款已全部花尽，再次陷入贫困境地，接近救济的边缘，临时救助与社会保障需要进一步的衔接。

2.失地农民这一特殊群体的养老问题仍然依赖尚存的土地养老和家庭养老这一传统养老模式，但其功能已大大减弱。

3.该市尚未建立专门的失地农民（主要指被征地农民）社会保障制度，因此广大失地农民的权益无法得到切实的保障。

4.尽管失地农民在条件符合的情况下可以进入农村最低生活保障范畴，但该市农村低保虽经几次调整，也只达到一类人均80元，二类人均50元，三类人均40元的水平，显然难以满足基本生活需求。

三、存在的问题

1.当前操作的征地安置补偿办法仍不完备，在补偿标准、资金管理及资金使用方面不尽科学，没能从发展和长远的角度去考虑，不利于失地农民（主要指被征地农民）的生计保障，导致缺乏稳定的生活来源。

2.针对国家不断加大土地征用改革力度及提出做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见，地方受到各种矛盾因素困扰，仍存在政策衔接不够及时，具体措施出台不够的问题。

3.失地农民因受文化水平和技术基础所限就业困难，不能适应工厂、企业的招工要求，缺乏相应的就业保障。针对失地农民就业难的情况，该市就业部门于每月28日举行招聘会，力促失地农民再就业，迄今为止参聘农民320人次，仅成功聘用26人，可见其再就业难度之大。

四、解决失地农民社会保障问题的思考

1.政府的行为必须受到严格限制。对于公共利益的强制征收、征用行为，是一种行政法律关系。就政府而言，对农民财产进行强制征收、征用，性质是公权对私权的干预。最基本原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明确授权的事项不可为。就农民而言，其私有财产应当接受法定的公共利益的限制。非社会公益目的，不适用征收，不论是国家，还是其它用地人，都只能通过订立合同的方式取得。为切实保障被征地农民合法权益，坚决实行“先保后征”，被征地农民社保资金到位后才能启动项目。

2.规定严格的法律程序。一是征用过程应严格履行审批程序、财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。二是要有切实可行的救济手段，如行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序等。这些程序必须要明确而完善，这样才能使农民的合法权益有法可依。同时特别要避免地方政府同时充当决策者、规则制定者、征用方及纠纷的最后裁决者。

3.明确规定失地农民社会保障。强制性地规定失地农民必须纳入社会保障体系，以土地换社保，其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。从根本上解决农民失去土地后长远生计问题，同时，可以减少因养老问题而产生的城市化阻力，维护社会的稳定局面。恩施市市委、政府高度重视失地农民社会保障问题，以纳入重要议事日程，将尽快推出《被征地农民基本生活保障暂行办法》，有望在短期内较好的解决失地农民的长远生计问题。

4.区分保障层次，逐级提高社会保障。第一步，建立工伤保险，作为最基本的保险项目；第二步，建立包括大病统筹在内的医疗保险，作为工伤保险内容的扩展和延续；第三步，建立基本养老保险。

总之，解决失地农民问题必须综合考虑，统筹兼顾，逐步推进。既要有利于推进农村城镇化进程，又要以保障农民的生活需要出发；既要考虑眼前解决问题，更要着眼长远发展；既要落实社会保障措施，又要研究配套政策。

五、失地农民社会保障的前景

随着新农合在农村的全面实行，也随着社会保障体系不断完善，保障层次的提高以及覆盖面的扩展，失地农民的社会保障问题会逐步得到解决，会形成一个以医疗养老工伤保险相互配合不断完善的保障体系，同时在对失地农民的就业上也会以促进就业为主，授人以鱼也要授人以渔。

参考文献：

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[2]卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议[J].经济学动态，2004，（10）：21-25.

[3]王克强.从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫[J].社会科学研究，2000，（2）：94-97.

（责任编辑：吴鹏辉）