挖掘人防潜力，积极介入城市停车产业

挖掘人防潜力，积极介入城市停车产业

张立信（杭州市地下工程设计研究院有限公司浙江杭州310007

【关键词】地下空间；停车产业；发展

Miningpotentialofcivilairdefense,andactivelyinvolvedincityparkingindustry

ZhangLi-xin

(HangzhouUndergroundEngineeringDesignandResearchInstituteCo.,Ltd.HangzhouZhejiang310007)【Abstract】Thispapermainlydiscussedcurrentdevelopmentofcities,familycarintonormalpopulation,urbancarownershipishigh-growthstatus,bringingthegeneraldifficultiesofparkingandtraffic.HangzhouMunicipalGovernment,particularlyindifficulttosolveparkingproblems,air-defenseresearchwiththedevelopmentandutilizationofundergroundspaceunderfavorableconditions,howtoactivelyinterveneinurbanundergroundparkingindustry,aswellasparkingindustryhasnowenteredconstruction,operationsupportandotherpoliciesandregulations.【Keywords】Undergroundspace;Parkingindustry;Development

1.城市化迅猛发展，汽车产业催生停车产业我国城市居民小汽车的拥有量逐年快速增长，远远超过了城市道路和交通设施的发展，在城市的中心区域、风景区、社区公共停车场供给与需求的尖锐矛盾引起了社会各界的广泛关注，成为人民群众关注的热点问题之一，解决停车难的呼声越来越高。停车场（库）建设的速度远不及城市车辆增长的速度。仅以杭州市为例，2002年杭州市汽车增长率近40%。2003年上半年月均上牌近4000辆，8、9、10月月均上牌7000~8000辆。私人购车的增长迅猛，全年新增机动车达6万辆之多。而停车场（库）的建设包括单位自用的配建停车库全年仅30万平方米，约1万余个车位，相差何其悬殊！城市交通问题的解决，涉及广泛，关系全局。包含宣传、法制、管理、部门协作等软件建设直至停车场（库）和设备等硬件建设，仅以硬件建设而言，眼下的现实是：一方面停车场（库）的宏观建设总量不能满足机动车增长的需求；而另一方面因免费停车或停车费用较低，或因靠近居住地段停车，大量占用公共活动空间和城市道路停放车辆的情况普遍存在，导致现有停车场（库）的利用水平偏低。根本原因是按规划建设的停车场（库）因成本较高，无法与占道停车竞争，空置现象严重，成本回收困难，导致部分停车库改变使用功能。造成社会投资建设城市公共停车库的效益低下、投资渠道单一。人防工程建设在解决这些硬件软件问题方面是否可能主动积极地介入，协同交警、规划、建设、城管等其它部门一起为城市交通建设和管理做出贡献。

2.停车如何称之为产业以及人防介入的长期效益人防工程的平战结合是着眼于其长期性，地下空间的开发利用也是着眼于人类生存发展、环境等等因素的长期效益，停车产业的产生和发展，也同样是在着眼于其效益的长期性和稳定性基础上。根据相关信息资料显示，发达国家和地区，停车产业围绕车库设备生产、车库建设、信息智能技术的开发应用、停车经营管理等，已形成了一个独立的巨大产业系统。这些国家和地区的停车产业运营的经验证明停车业效益的特点是长期和稳定的，因此继房地产、汽车产业后，形成了最具发展潜力的产业之一。这不仅是停车产业具有不动产的特性，更重要的是停车产业运营管理可以极大地促进第三产业发展，扩大就业。此外，停车产业还包含了当前机械、电子、液压、光学、磁控技术领域的成熟先进技术，已成为技术密集型和技术应用型的新兴产业系统，具有不可估量的发展前景。就产业规模来看，美国的停车产业每年大约收益260亿美元，提供100万个就业机会。我们国家根据测算，一旦全国实行秩序化的停车管理，弥补停车建设和设施建设，会形成国内市场需求3000~5000亿元，每年新增1000亿元的市场需求。杭州市根据调查，目前停车欠帐150-200亿元，每年增量需求为50~60亿元。如此潜力巨大、诱人的产业就摆在我们面前。人防工程的平战结合、地下空间的开发利用、停车产业三者无论从性质、功能方面，还是眼前需求和发展趋势方面都具有共同性，可以说三者属性相同并具有共同的前景，他们有着密不可分的天然联系。使三者成为有机的一体，并纳入一个共同的渠道，将创造出一个三位一体协调发展、共同促进的美好前景。以停车产业为突破口，抢抓机遇，推动人防建设上一个新的台阶，利国利民。

3.人防促进停车产业的有利位置和竞争优势随着我国现代化、城市化的进程加快，城市交通问题将在相当长的时间内凸现在城市建设和管理工作之上，停车难将是城市发展中长期存在的问题，静态交通包括停车问题是城市交通的重要组成部分。“长期准备、重点建设、平战结合”是我国的人防建设方针。坚持人防建设与经济建设协调发展，与城市建设相结合是人防工程建设的原则。近二十年来兴建的人防工程建设中，70～80%的结建和单建人防工程平时用途为停车库，因此，人防部门其实早就加入了城市停车库、停车设施建设的行列中。地下停车库及其连带的城市停车问题实际上已经成为人防建设与城市建设相结合的主要课题，已经成为人防工程平战结合的主要方向。人防工程建设规划中也列入了地下空间开发利用的内容，其中不乏和城市建设相结合的大中型社会停车库。人防办公室是主管人防工程和城市地下空间规划、建设的政府部门，这些停车库的产权也大都是人防管理，此外，人防系统具有丰富的地下车库的设计和建设经验，如何挖掘潜力，并协调落实建设和建成后的运营管理，使之更合理、效率更高为城市交通整治服务，应是人防工程建设和管理新的方向。此外，根据人民防空法的规定“城市地下工程建设必须兼顾人民防空要求”，“城市地下工程除下沉式广场和地下工程设施之外，都必须兼顾人民防空要求”。城市交通问题-地下空间开发利用——人防工程建设三者相互关联，密不可分，也将会提供一个人防建设与城市建设相结合的有利时机和良好结合点。但现实情况是，人防部门在现有职能下，较难将平战结合的停车产业建设和管理延伸发展，一是受到部门职能的限制，人防部门一直以人防工程建设管理为主，突出的是工程建设以战时预防为主，在向民防转变的过程中，还要重点建设城市防灾、减灾，指挥通信体系，职能工作的重点不在解决城市停车问题上；其次。人防部门虽然暂时是地下空间开发利用的倡导者和管理单位，但针对停车产业而言，由于涉及的部门较多，而且面对城建众多强力部门，协调现实利益分配比较复杂，要在其中占据主导牵头地位，难度较大；此外，停车产业的建设管理涵盖内容较多，停车本身虽然倡导以地下停车为主，但还包括地上停车、机械停车，新型的停车产业还包含电子、机械、光学、磁控技术领域，有些内容与人防建设管理不太相关。种种原因都使人防部门迟迟感觉难以介入或难于承担。但是，市场本身和机遇面前是容不得迟疑的，市场有其客观规律，产业发展也不会等待，在人防具有一定地下空间开发利用管理的优势下，如果不利用停车产业的发展，推动新一轮平战结合的建设，将错失这千载难逢的产业发展机遇，面临其它部门的竞争，将尚失职能延伸的阵地和确立人防服务于城市建设地位的大好时机。以杭州市停车产业发展的现状来看，以人防牵头来发展停车产业有一定优势地位，但也面临竞争。杭州市于2003年底完成全国第一个地下空间开发利用及人防规划，其中有重要的篇幅，详细地论述了地下空间结合停车场建设的内容，并确定了停车场建设的项目和规模。但之后在规划、交警会同制定的杭州市主城中心区停车场布局规划时，人防没有延续介入。在杭州市土管局制定《杭州市土地登记办法》中关于人防地下车库及人防工程办理产权证问题上，人防也没有及时介入，没有人防工程产权的相关配套政策出台，使人防工程的产权证是否可办理至今没有明确。除此以外，杭州市建委和杭州市资产经营公司已经着手试点主城区停车场建设，并取得政府的大力支持；杭州市建委专门向市政府提交的对停车产业的调研报告，要求尽快明确公共停车建设的主管部门，推荐城管办承担这一职能。种种信息显示，人防在与停车产业发展相关的优势地位正在面临其它部门的强烈竞争。需要我们认真思考如何加快介入停车产业，抓住人防工程与城市建设相结合快速发展的机遇。

4.停车产业化现有制度缺失和政策扶持不足随着城市土地空间资源的日益紧张，城市布局的趋于稳定，汽车保有量不断增加，停车位将成为社会稀缺资源，具有很强的保值升值潜力，这是目前许多部门包括开发商都已经意识到的。但是真正开发投资停车场（库）时，面对现有政策分析投资收益问题时，又会感觉投资停车场（库）短期内回报很低甚至无利润可言。一方面根据土地资源的稀缺性，政府、规划均鼓励停车场建设以地下工程为主，而地下工程造价受地质条件影响较大，特别是南方沿海城市以软弱地基为主，地下工程投资是地面工程造价的2-3倍，单方建筑面积的综合造价达到2500～3500元，投资较高；另外，在现有政策体制下，有许多限制停车产业发展的制约因素，缺乏建设和建成后的优惠政策扶持，导致投资回报率低下，限制了停车产业化快速发展。首先是制度法规的缺失。占道停车是城市停车产业化的最大杀手，今天的忍让宽容，将会使城市的未来付出更惨重的代价。占道停车的需求相对于有限的道路面积来讲永远是供不应求的，停车无序的矛盾只会愈演愈烈，直接导致集中停车场库投资积极性不高，而且对城市市政道路投资是一种极大的浪费。仅杭州市区，政府每年就要在道路建设中投资300～400亿元，但占道停车极大的消耗了道路建设的有效投资，并影响动态行车秩序，在停车难问题不能有效解决的前提下，还加重了行路难问题，致使矛盾相套，投资浪费。解决这一矛盾的唯一方法就是必须有规划地大力加快停车场库建设，协同交警、城管、物价制定一个以市场机制的灵活停车收费制度，对投资人给予政策倾斜，在建成的停车场服务半径内，试点推广新的收费政策，优化道路隔离，严格监管地面停车，不乱划停车线、设表卡，鼓励集中停车于建成停车场库内。要鼓励多元化投资建设停车场，目前的建设及建成后的相关配套政策不足，优惠和政策倾斜的力度不够。(1)办理停车位产权的政策没有配套，包括人防工程和人防地下停车库能否办理产权，直接影响建成后停车位的销售问题，也就是影响投资回报率。(2)建设停车场主要的投资成本——土地成本包括地下空间的土地出让没有相应的优惠政策出台，特别对单体建设社会停车场或综合停车场，受投资高，容积低，土地成本摊到的单方建筑成本较高，而且，现有土地成本包含四大块，青苗征地补偿约占60%，大市政配套约占10%，土地出让金和级差地租约占30%，政府鼓励的社会停车场和人防工程政府优惠的部份也仅有后两项，土地出让优惠的幅度不够。(3)建设规划阶段的优惠政策不足包括，规模确定，地面配套设施，是否兼顾人防；能否鼓励进行综合开发，以地面商业配套地下停车或允许建地下一层商业，一层停车库来解决投资回报不足问题。(4)建成运营阶段优惠政策不足包括，区域停车管理、限制地面和占道停车，停车收费、税收优惠、水电市政费用优惠等相关配套扶持政策。以上问题，需要在政府大力支持下，多个部门的协同解决，制定出适合现阶段停车产业发展的相关配套政策和管理制度。其中多条政策的制定都涉及人防部门，人防办作为主管人防工程和城市地下空间规划、建设的政府部门，能否主动承担牵头各部门共同来解决上述问题，在停车产业快速发展中，抢得先机和主动，是决定人防部门确立停车产业化的重要地位的前提。

5.人防如何主动介入停车产业加快建设停车场和鼓励社会投资建设停车场库已经迫在眉睫。杭州市人防在此方面有得天独厚的基础和优势。2002年人防系统结建和自建的人防工程达20多万平方米，建成后的平战结合管理几乎全部是人防部门参与的、自建工程更是由人防部门直接经营和日常维护，也就是说杭州市85%的地下车库是人防部门参与建设管理的。2003年人防办又和规划部门联合制订了《杭州市人防工程建设及地下空间开发利用规划》，从规划层面进行了杭州市地下空间的宏观开发和管理。根据该规划，在“十一”五计划中，五年内杭州市仅新建社会停车库一项就将达25万平方米。面对停车产业特别是地下停车这一新兴产业，人防有责任也有义务参与进来，促进城市停车产业的发展。相关的步骤和思路主要从以下几个方面考虑。一是加快完善地下空间开发规划，并进入规划实施阶段。从规划角度对城市地下空间开发做有效监管和指导。进一步参与协同建委、规划、交警等部门补充完善地下停车场的总体规划或控制性规划，确定这些近期停车场项目应建人防面积或如何兼顾人防工程。确保人防工程新增面积。加强县市区，特别是中心区以外的区一级商务区、集镇的地下空间和地下停车建设规划。二是针对即将新出台的停车库配建标准和技术规范参与和介入。从设计和技术规范的角度加强参与停车建设的管理规定。杭州市交通部门正在制定新的停车库配建标准，拟将居住小区的停车库配建率从1：0.3～0.4提高到1：0.7～1.0。人防部门可以从地下停车库的平战结合使用和维护管理角度积极介入，并对此提出意见和看法。特别是国家人防办和浙江省人防办新近出台的两个政策文件-“6B级人防工程建设规范”和“兼顾人防工程标准”对人防工程的防护标准作了一定的调整，对地下停车库的人防技术规范也有一定程度的修改，这些调整和修改有利于结合消防和环保的技术规范，有利于扩大车库的车位配置率。另外，北京、上海已经在建造地下多段式机械停车库，相应地制订了新的技术规范，对成倍增加停车库的车位和提高地下空间利用率可以起到促进作用。人防可以协调交警、消防、等部门制定有关机械车库的地方规范标准。三是主动牵头相关部门，制定有关促进停车产业发展的相关配套政策、制度，逐步理清和制定与停车产业发展相关的土地、规划、税收、收费、地面管理的政策法规。吸收国外成功经验，最终以制定停车法或车库法为目标。人防应积极承担起发展停车产业的主要职能，有必要的可以牵头针对停车问题成立多部门参加的协调小组。四是利用人防三大优势：即资金、技术，地下空间管理优势，试点推动停车场建设市场化运作和投资主体多元化的尝试。可以利用人防结建资金投入启动停车场建设项目，通过市场化运作，试行停车库（场）收费权拍卖，放开收费价格，停车位产权转让，商业配套停车场建设等。五是利用人防系统现有的建设管理公司、设计院、实业公司积极参与杭州市停车场建设、设计、监理、经营管理，有条件甚至可以采取总承包模式进行开发建设，取得经济效益后逐步形成滚动的产业化发展模式。六是试点进行配建停车场（库）社会化工作，以挖掘车位潜力，提高使用率。与交警、城管等部门和配建单位的协作，选定几个停车难但地下停车库使用率又不高的地域，对一些单位的地下停车库进行试点，在保证单位自用车辆停放的基础上，把其余车位对社会开放。人防部门从人防工程平时管理角度，或以停车建设经营公司身份合作经营进行再开发利用，收入与单位、交警、城管分成，以弥补交警、城管地面停车收费的损失。同时，限制和禁止该区的地面停车，对违章停车者重罚。七是提高停车场配套技术服务水平。积极运用停车产业包含的机械、电子、液压、自动收费系统、磁控等成熟先进技术，提高停车场库利用率，减少管理运营成本，降低成本造价，形成科技附加值，走促进相关科技产业的发展道路，使停车真正走向产业化和可持续发展道路。可在市中心区的停车场项目首先应用推广。八是成立停车公司。以人防所具有上述优势，率先成立专业化的停车建设经营公司，投入人防结建费，进行停车库建设和经营。走公司化、资本化运作的道路，积极尝试和探索人防工程结合城市基础设施建设的融资方式，对有效益的项目可以是贷款，也可以是信托基金，发行城市债券等市场融资方式来推动项目建设。停车产业是一个新兴产业，杭州市在这一产业的发展上走在全国的前列，与该产业发展息息相关的地下空间开发利用，杭州人防工程平战结合也走在全国前列。目前，其它城市可借鉴的经验很少，需要我们自己有开拓精神，有发展本行业的远见，努力介入城市停车产业，为新一轮平战结合利用地下空间，人防建设与城市建设相结合找到可操作的平台，为人防可持续发展打下坚实的基础。

［文章编号］1006-7619（2009）07-10-553