PPP模式风险分析及其防范研究

PPP模式风险分析及其防范研究

孙仰泽

中冶天工集团有限公司天津市300308

摘要：十三五期间，我国经济步入新常态，随着城镇化建设的大力推进，政府财政面临着重大压力。在这种宏观环境下，政府与社会资本合作（PPP）模式应运而生，为推进城镇化建设提供了新思维新方式。文章从现阶段PPP模式的实际运用着手，通过具体的PPP项目，发现其实际操作中存在的问题，包括项目融资、相关风险及运营收益等方面，针对存在的问题，提出相关建议。

关键词：PPP模式；风险分析；防范措施

1引言

PPP即政府和社会资本合作，指政府通过财政补贴、特许经营权、合理定价等合同规则，引入社会资本参与基础设施建设，为社会公众提供公共产品或服务的合作模式。近年来，PPP模式在我国基础设施建设领域得到广泛应用，施工企业为满足PPP项目实施所要求的一体化经营模式，必须具备更多的综合能力，而除了工程建设是其所擅长之外，融资、运营等都是施工企业现有的短板。PPP模式通过特许经营，将施工企业不再是传统的单一负责施工建设，而是参与到投资、建设、运营的整个过程中，促进企业的转型升级和结构优化。在已有的PPP模式风险研究中，关注的重点在于考虑政府公共部门的利益，而忽视对施工企业的风险研究。如何高效识别出PPP项目潜在风险因素，提高风险防范管理水平，是施工企业亟待解决的问题。

2PPP模式概述

PPP的广义概念指为提供公共产品与服务，公共部门和私营部门形成的各种合作关系。PPP的狭义概念仅仅是公共基础设施的一种项目融资模式，是私营部门参与基础设施建设及营运一系列项目融资模式的总称。联合国开发计划署（UNDP）（1988）给出了较为广泛的定义，认为PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。美国公私合作全国委员会（NCPPP）将其阐释为：PPP是外判和私有化相结合的一种公共产品提供方式，将私营资源加以利用并对公共基础设施进行设计、建造、营运、维护，目的是使公共需求得到满足。欧盟委员会（UC）将PPP分为了三大类：传统承包项目、开发经营项目和合作经营项目，并给出如下定义：公私合作制泛指公共部门与私营部门合作提供公共服务或公用设施的各种模式。从以上对于PPP的定义可以看出，PPP模式的应用范围特别广泛，更为强调公私两部门的合作关系，且不同项目有不同的运作模式，需要考虑具体因素，形成适应项目特点的运作模式。

3PPP模式在我国的发展现状

3.1项目融资方面

首先，股权融资和债券融资的风险不同。一般而言，对于项目公司（SPV）而言，股权融资的风险要小于债券融资的风险。因为从项目整体来看，股权融资以出资入股的方式为项目公司融资，在这之前，股权融资方已经对项目整体的运营情况、资金规模、风险成本以及后期的收益甚至是退出机制有一定的把控和估量，股权融资的有点在于后期不用还本付息，而是按照出资入股的比例获取股息作为收益。与此相反，债券融资是出资方作为债权人，以一定的利息作为回报，到期还本付息的融资方式。其次，成本不同。股权融资支付的股利是从企业的税后利润中支取，不具备抵税作用，而债权融资的费用是在税前利润中列支，具备一定的抵税作用。同时股权融资的资本构成公司的永久性资本，是项目后期正常运营中抵御风险的基础。最后，对项目的控制权不同。以股权融资的企业由于持有项目公司股权，因此对于项目公司的实施运作具有控制权，从而削弱了政府对项目的控制权。股权融资和债权融资各有优势，在PPP项目实际落地实施的过程中，应结合具体项目具体分析，考虑项目公司所需资金、对项目公司的控制权、相关风险以及项目退出机制等。

3.2项目风险方面

（1）法律变更风险。主要是指由于采纳、颁布、修订政策或法规而导致项目的合法性、市场需求、产品和服务的收费等发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。（2）审批延误风险。主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长且成本很高，在批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，由此给项目的正常运作带来威胁。（3）项目唯一性风险。项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响非常大。（4）收费变更风险。收费变更风险主要是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整缺乏弹性，导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。

4PPP模式下风险防范

4.1项目准备阶段

针对项目准备阶段的风险，施工企业要与资金实力强且具有运营管理经验的社会资本进行合作组建项目公司，以SPV作为融资主体进行融资可与各资本方共同分担融资风险；PPP项目很大程度依赖政府的信誉，项目公司要进行充分的市场调查，不能完全以政府承诺作为实际市场需求，同时与政府在特许协议中签订系列条款，以此来规避政府信用风险；施工企业要深入研究政府部门前期的项目可行性研究报告，根据物有所值评价结果制定合理的报价，并以竞争性磋商的采购形式开展投保工作，努力提高中标率；重视项目公司组织机构建设，制定部门规章制度，将项目公司的整体功能最大化；PPP相关法律法规不健全，在PPP项目长期建设运营过程中可能会有一定程度的变更，针对合同风险，施工企业除强化合同意识，注重专业合同人员的培养管理之外，必要时需要启动合同再谈判机制，调整合同的有关条款。

4.2项目运营阶段

施工企业首先要选择运营期利润比较稳定的PPP项目，并与政府确定好产品付费和收益补贴的方式，防止因项目运营亏损而被政府提前收回；提高项目服务质量，稳定消费群体，同时减少因维修对项目残值的损害；及时关注国家政策变化，紧跟时代发展制定符合社会实际情况的收费标准，并严格监督政府部门落实合同条款，避免项目唯一性的破坏，对项目运营收益造成威胁；培养专业运营人才队伍，PPP项目的复杂性、长期性、专业性等特点要求施工企业引进培养具备项目运营和项目维护的专业人才。

4.3加强施工企业的综合管理能力

做好施工企业顶层设计，加快发展战略调整，从传统的施工承包向投资、施工建设和运营管理等多方面转变；企业员工也应由原来的只满足工程施工、管理需要向PPP模式下的投融资、设计、采购、施工、运营管理等人才转变。项目实施过程中参建人员的风险防范意识以及对风险的洞察力对减少项目风险至关重要，因此企业要着重强化员工的风险意识，做好风险防范；项目公司(SPV)可根据PPP项目实际需要建立风险管理组织机构，同时明确各机构的责任义务，加强交流并吸纳好的建议，以高效的组织模式促进风险管理。

5结束语

在PPP项目实施过程中，有时会因信息不对称、参与者利益诉求矛盾等多种原因，使得风险分担的结果与一般原则相背离。项目风险的分担取决于项目自身所处的环境及其生存能力，在公平合理分配风险的基础上，综合运用各种风险分担原则以最大程度地发挥政府部门和私营部门各自的优势和主观能动性，是保证PPP项目成功实施的关键因素。

参考文献：

[1]李楠.基于PPP模式的BOT项目财务风险分析及防范对策研究[J].经营管理者，2016，35：33.

[2]沈宇征.加拿大养老基金投资基础设施的PPP模式分析及其对中国的启示[D].西南财经大学，2013.

[3]孙丽华.我国地方政府性债务管理：融资模式、风险管控和信息披露[D].东北财经大学，2015.

[4]袁乐翔.两种问责机制下PPP项目再谈判效率及其福利分配研究[D].江西财经大学，2015.

[5]潘晓宇.基于模糊综合评价法的高速公路PPP项目承包商风险分析[J].公路与汽运，2017，03：190-192+197.