推进农村“三变”改革发展集体经济的实践和应注意的几个问题

推进农村“三变”改革发展集体经济的实践和应注意的几个问题

谢正娟

谢正娟

中共城口县委党校重庆城口405099

一、我县以“三变”改革推动集体经济发展的探索

2017年，我县通过政府引导、群众参与、创新模式，推进农村“三变”改革，不断培育壮大集体经济。由县农牵头委组织考察学习、举办培训班，县上经过反复酝酿，充分论证，分批次择优进行试点。通过制定时间表和路线图、配套政策、整合涉农资金，对标对表有序推进改革，最大限度地盘活农村存量资源、自然资源和人力资本，在全县高质量打响了“三变”改革“第一枪”，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，各试点村因地制宜，科学谋划，改革呈现百花齐放。

岚天乡以“三变”改革为契机，通过壮大集体经济组织，打造全域旅游，高规格规划旅游景点，谋划乡村旅游，红岸村“三变”＋旅游、岚溪村“三变”＋民宿，突出差异化特色打造；东安镇在3A级景区的基础上，启动巴渝民宿城口亢谷示范项目，突出“以地入股、以房联营”，推进客房合作联营，解决旅游旺季“入住难”的问题；修齐镇“龙头企业+集体企业+扶贫车间”，突出打造特色旅游扶贫示范片；坪坝镇“三变”+特色产业，突出已有资源的有效利用；北屏乡月峰村“三变”+效益农业，突出向高附加值方向发展。通过一系列改革举措，不仅带动了一方发展，贫困户也搭上“三变”改革“顺风车”，为脱贫攻坚注入了可持续内生动力。

二、我县以“三变”改革推动集体经济发展面临的几个问题

改革必将伴随阵痛，调研发现，我县集体经济发展还存在以下几个问题：

（一）量化确权不够精准

一是资产评估不精准。对村集体资产、资源清理基本采取模糊估计。如：土地租赁折现入股、林木资产的价格都是口头估价，缺乏精准科学的价值评估。二是量化确权登记不规范。目前，县农委印发了集体资产、资源性资产、非经营性资产、经营性资产等清理登记表，部分村委会在登记造册时，资产的权属划分不清晰。如：张某个人资产，登记为集体资产，村集体资产登记为李某个人资产；再如：村集体经济的章程中规定的股权份额配置占比与实际配股有出入，权属关系和份额划定不清，为将来发展集体经济埋下了纠纷隐患。三是章程缺乏规范化和合理化。部分试点村的集体经济组织章程不规范，设置不合理。

（二）农民的积极性、主动性不高

一是农民参与度不高。多数村的集体可经营性资产不多，集体产权制度改革当年红利有限，部分农民思想僵化、观念守旧，缺乏开拓创新精神，对集体经济发展前景持怀疑和保留态度，过分强调缺乏资金、人才、技术等客观条件，“等靠要”思想严重，不能立足现有的资源优势，导致发展集体经济缺乏内生动力。二是部分村干部把农村集体经济的发展壮大任务推到乡镇党委和政府部门，缺乏干事创业的能力和热情。根据试点村的情况来看，村委会普遍存在“一套班子、两块牌子”的现象，村支书、村主任既担任村干部，又兼任集体经济组织的理事长或监事长，既有行政事务，又有发展经济的责任。多数集体经济组织在设立制度时，没有考虑为村干部发放劳动报酬，章程中也没有相关规定，长此以往，很可能影响村干部的干事创业的热情。

（三）资金筹集、管理、保底盘活有难度

一是资金筹集难。特别是贫困村，基础设施、公共服务落后，在发展村集体经济时还需配套相关基础设施，导致投入成本的急剧升高，产出周期变长。北屏乡月峰村试点发展菌菇产业，资金主要来源于政府投入产业扶贫资金（100万元）、松坤菌草公司（100万元）和农民入股资金（40余万元），前期需要投入大量资金建设大棚等基础设施，导致个人投资或社会投入意愿和额度不同程度降低，如果没有政府的大量投入，产业很难发展起来。二是资金管理有漏洞。当前，集体经济的资金管理存在漏洞，有的是村委会管理、有的是企业自行管理，这很容易导致财务开支、盈亏状况不透明，不能有效防止企业侵占农民利益。三是资产保值增值难度较大。调研发现，发展集体经济的资金主要来源于政府投入、企业入股、农户入股等三个方面，如何让集体资产保底增值，如何让农民的利益不受损，是需要花大力气解决的。同时，部分村集体对自己的产业或多或少存在盲目自信，缺乏市场调研，没有相应的风险预判和评估，加大了资产保值增值风险系数。

（四）关于集体经济组织的法律不健全

农村集体经济组织尚未立法，缺乏法律支撑，注册登记难，集体及其成员权益保障难。目前，我县农村集体经济组织申请代码主要是挂靠合作社的名义进行登记，身份不明是集体经济组织最大的问题。

（五）改革队伍不健全

一是缺专业人才。农村改革主要需要农经类人才，目前，乡镇农经管理无专门机构、缺专业人员，农经体系处于“网破、线断、人散”的尴尬局面，导致改革“肠梗阻”、推进难。二缺优秀人才。农村“空壳化”现象普遍存在，一些有文化、懂技术、会管理、会经营的人才和农村青壮年劳动力都外出求学、当兵、务工创业等，留在家中的更多的是老人、妇女和儿童，使得农村缺乏敢想会想、敢干会干、公道正派、经验丰富、能说会写的复合型人才来推动改革。

三、对“三变”改革推动集体经济发展的几点建议

（一）夯实“变”的基础，做到家底清情况明

发展集体济，首先要处理好“公”与“私”的关系。建议首先要全面清理农村“三资”，清理结果向本集体经济组织全体成员公示，经过成员大会或代表大会确认，并成立改革专卷，做到“有记录、有台账、有公示、有档案”，避免以“公”肥“私”。二是要开展价值评估。在资产清理过程中，需要进行价值确定的，可按照原始凭证、参照同类价格、成员民主商议、第三方机构评估等方式进行价值确认，评估结果经农村集体经济组织成员大会或代表大会确认并公示无异议后登记造册。三是要量化确权。在确认农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权、财政投入权属的基础之上，进一步细化完善农村集体资产量化确权工作，确认集体所有权，明确集体经济组织的成员身份，科学配置股份份额，量化到人，确权到户，以静态管理为主，动态管理为辅。如:北屏乡月峰村的“双签”制度就是创新举措。

（二）搭建“变”的平台，确保有渠道有载体

一是搭建承接主体。政府要鼓励集体经济组织引进龙头企业，组建股份公司、股份合作社和产业联合体，着力构建“龙头企业+合作社+农户”等多模式的利益联结机制，充分发挥企业市场加工、合作社互助服务、农户生产管理的优势，实现互利共赢，形成共商共建共管共享的“三变”改革的新格局。同时，鉴于集体经济组织的配套法律亟需完善的背景下，集体经济组织可根据县上的相关文件规定进行登记注册。二是搭建金融平台。充分发挥金融的杠杆作用，撬动更多社会资金向“三变”改革领域流通，完善融资平台，县财政局、县农委、县扶贫办以及金融部门，要着力构建融资服务平台，加大信贷贴息、担保费补助、保险费保费补助力度，撬动村集体资金、农民自筹资金，社会资金和金融资金，拓宽融资渠道。同时，用活贫困户小额贷款5万元，让贫困户搭上“三变”改革的“便车”。三是搭建资金监管平台。“三变”改革必将伴随着大量的资金流动，建议可依托乡镇（街道）财政所，或引入第三方服务机构，建立专款专帐，强化财务管理，资产的评估、监管、运营、收益要遵循“三公”原则，防止集体资产流失和无人负责的现象。

（三）配套“变”的机制，细化改革具体措施

一是完善领导机制。可在试点乡镇（街道）成立以党委、政府一把手任组长的“双组长”工作领导小组。二是组建配套机制。县农委目前印发了《城口县农村集体经济组织清产核资实施方案》、《城口县培育发展新型集体经济组织工作方案》、《关于推进农村“三变”改革促进产业增效农民增收生态增值的实施方案》等文件，还需要完善一系列的具体配套机制。三是制定考核制度。建议制订《城口县发展村集体经济的考核办法》，把乡镇（街道）和相关部门推进推进“三变”改革纳入考核内容。四是鼓励担当，建立试点乡镇（街道）干部容错纠错机制。坚持“鼓励担当、支持创新；实事求是、区别对待；客观公正、准确把握”的原则，让改革创新者以更大的空间，既鼓励大胆探索、宽容失败、允许试错，又防止权力滥用，维护容错纠错机制的严肃性。五是配套“三变”改革审计监督制度。一方面采取各乡镇（街道）自查审计、镇街交叉循环审计、县审计局集中审计的分级审计制度，审计面达100%，进一步完善农村集体“三资”（资金、资源、资产）管理长效机制。另一方面实行不定期审计。县审计局牵头，会同县纪检监察、财政等职能部门健全监督体系，推进权力公开，采取不定期审计方式，重点审计涉及“三变”改革中的重大违法违纪案件。六是制订“三变”改革档案管理制度。建议制定《城口县“三变”改革档案管理办法》，开展“三变”改革档案管理专门培训，对县、乡、村收集整理的档案资料目录、具体规范要求、技术标准及档案资料内容的真实性作要求，将改革的各项资料纳入县档案局统一永久保存，同时村（社区）“三变”改革的具体方案、成员及股权名册交县农委备案，消除改革潜在风险。

（四）创新“变”的思路，释放改革发展活力

各乡镇（街道）要以“三变”为着力点，进一步调整和创新思路，避免同质化。课题组主要思路：一是“三变”+乡村旅游。以乡村旅游为支柱产业，将服务行业、餐饮行业、民宿行业、村容户貌美化、乡村环境整治作为“三变”抓手，与《城口县乡村旅游扶贫产业专项规划》有机结合，找准聚点，精准发力。东安、岚天等乡镇已启动。二是“三变”+特色产业。以干果、中药材、畜牧为主的特色产业发展为主攻方向，壮大“数量”提升“质量”，突出特色农副产品的“品种、品质、品相、品味、品牌”，坪坝、北屏做出了探索。三是“三变”+共享经济。共享经济，是指以获得一定报酬为主要目的，基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式，其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源。比如共享WiFi的代表必虎WiFi，共享出行的代表UBER，滴滴打车；共享资金价值代表Prosper。从共享汽车、房屋这些大件，到共享雨伞、篮球、玩具、服装这些小件，乃至共享健身、厨房、洗衣、K歌等。而城口在发展共享经济方面相对滞后，让共享经济与我县旅游和产业发展相结合，将会出现新的经济增长引擎。四是“三变”+飞地经济。飞地经济，是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。建议各乡镇不能拘泥于行政区划，提高战略眼光，在旅游开发、产业发展等领域要形成优势互补的良好格局。比如东安—河鱼—岚天—北屏形成的城口“北极环线”就是很好的举措，再比如：咸宜—鸡鸣—蓼子—明中—庙坝均可探索自身优势，打破行政藩篱，实现优势互补。

（五）防控“变”的风险，稳扎稳打推进改革

市场经济瞬息万变，有风险意识和防控风险的能力，是检验干部科学决策的重要标志。目前，我县部分干部初具风险防控意识，但还是存在不同程度的盲目自信。一般而言，在发展农村集体经济过程中，会存在资产评估风险、经营管理风险、委托代理中的道德风险、资金链风险、市场风险、农业自然灾害风险等。而前三种风险是可以通过一些举措进行防控的；资金链风险需要上升到政策层面解决；抵御市场风险则是发展农村集体经济最大的课题，这就要求在发展集体经济时首先要进行风险预判，吃透行情，看准市场风向，围绕市场做文章；自然灾害风险是不可抗力，但也可以结合相关预警进行规避，将风险降到最低。

（六）凝聚“变”的合力，发挥支部引领作用

当前，农村“三变”改革必须要充分发挥基层党支部的引领作用，又要最大限度的凝聚社会力量。应重点抓好四件事：一是发挥党支部领头雁作用。一要充分发挥村党支部的政治功能。基层党支部要发挥组织能力，引领、号召群众参与农村集体经济发展。对推进“三变”改革表现优秀的党支部给予奖励，对不愿作为、不会作为、作为不力的党支部作为后进支部进行整顿。二要配强配好村党支部带头人。支部带头人的配备要突出政治导向和业务能力导向。既要选择政治立场坚定，又要具备一定的发展市场经济能力的带头人，突出村（两委）的政治属性和社会属性。建议可从农村致富带头人、复员退伍军人、优秀本土人才、外出务工经商能人中选好配好村支部带头人。三要提高村干部的待遇。村干部在村集体经济中任理事长或监事长的适当给予一定的劳动报酬或建立分红机制。四要加强培训。县委组织部、县委党校要创新培训方式，加大力度培养一批懂农业爱农民爱农村的“三农”工作队伍。二是加快培育新型职业农民。大力落实乡村振兴战略人才队伍建设，各乡镇（街道）可采取举办“乡村夜校”，外出培训等形式，组织创业致富能手、大学生村官、第一书记、本土人才参训，由县农委牵头组织相关部门精编课程，组织学习培训。三是凝聚社会力量投身农村建设。加大“三变”改革等相关政策的宣传力度，引导人才回流，服务农村建设。四是司法部门要提供法律支持。“三变”改革将会面临诸多的法律困境，建议县上统筹，让法律援助贯穿“三变”改革和集体经济培育发展、生产经营的全过程，助推我县农村集体经济发展做到依法有序健康发展。