城市轨道交通行政执法研究

城市轨道交通行政执法研究

肖政向

东莞市轨道交通有限公司523000

摘要：东莞市轨道交通2号线开已经正式开通运营，在投入运营后，危及运营安全、影响运营秩序等问题随即而生。为尽早筹划维护运营秩序、保障地铁运营安全的行政执法工作，通过收集国内轨道交通行政执法的相关政策、法规，分析其他城市的轨道交通行政执法模式的优缺点，结合东莞市的《东莞市城市轨道交通运营管理办法》相关条例，进行东莞轨道交通行政执法研究。

关键词：行政执法；轨道交通行政执法

一、轨道交通行政执法的概念

（一）城市轨道交通的执法主体

1、公安部门。对于在城市轨道交通管辖的范围内、违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的个人进行处罚。

2、政府各部门。依照有关法律，对城市轨道交通企业进行行政管理。例如，城市轨道交通企业未依法确定票价的，由价格主管部门按照《中华人民共和国价格法》的规定依法处罚；城市轨道交通企业未经竣工验收合格、将工程项目投入正式运营的，由建设主管部门按照《建设工程质量管理条例》的有关规定进行处罚。

3、城市轨道交通主管部门。例如，运营单位的以下行为由城市人民政府城市轨道交通主管部门依法处罚：未保证车站、车厢整洁，出入口、通道畅通；未保持安全、消防、疏散导向等标志醒目；安排未经培训合格的工作人员上岗或者未在车站配备急救箱；在发生运营故障时未及时组织乘客疏散。

4.根据东莞市政府令第145号文件精神，文件明确东莞市交通行政主管部门为本市轨道交通实施运营监督管理部门。

（二）城市轨道交通行政执法依据

国内已经开通运营的城市轨道交通执法依据主要包括：《城市轨道交通运营管理办法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、各省行政执法责任条例以及各城市轨道交通管理条例、办法。

1、《城市轨道交通运营管理办法》由中华人民共和国建设部于2005年3月1日经第53次部常务会议讨论通过，自2005年8月1日起施行；《中华人民共和国治安管理处罚法》以中华人民共和国主席令第38号公布，自2006年3月1日起施行。

2、城市轨道交通管理条例的主要颁布方式分为以下两种：

（1）由市人大以法规的形式颁布，如上海市、广州市、南京市等。例如，《上海市轨道交通管理条例》经2013年11月21日上海市十四届人大常委会第9次会议修订，2013年11月21日上海市人民代表大会常务委员会公告第5号公布。

（2）由市政府以政府令形式颁布，如北京市、深圳市、苏州市等。例如，深圳市人民政府令第140号，《深圳地铁运营管理暂行办法》经市政府三届一四二次常务会议审议通过，自2004年12月28日起施行。

（3）2016年1月27号东莞市人民政府办公室秘书科一室印发同意执行《东莞市城市轨道交通运营管理办法》

（三）城市轨道交通行政执法性质、内容

影响城市轨道交通运营的事件按其性质和影响范围可以分为以下三种：

1、建设类事件。是指在城市轨道交通控制保护区内，相关单位或行为人进行可能危害城市轨道交通设施的建设活动。

2、交通类事件。是指在车站站厅、站台、列车等城市轨道交通管辖的范围内，行为人实施影响城市轨道交通运营秩序或危害城市轨道交通安全的行为。

3、城管类事件。是指在车站站厅、站台、列车等城市轨道交通管辖的范围内，行为人实施影响城市轨道交通公共场所容貌、环境卫生的行为。

（四）城市轨道交通行政执法方式

国内城市轨道交通行政执法模式主要分为以下三类：

1、各类事件均由政府行政部门进行执法。

2、运营单位有部分执法权，相关政府主管部门和运营单位共同负责执法工作。

3、政府设立专门的轨道交通管理机构进行执法。

二、东莞市轨道交通行政执法现状分析

（一）东莞市轨道交通相关行政执法部门分析

1、东莞市轨道交通相关行政执法部门及其主要职责如下表所示：

东莞市轨道交通行政执法部门

（二）东莞市轨道交通行政执法依据分析

1、目前东莞市轨道交通行政执法相关的政策法规规定如下表所示：

相关政策法规一览表

2、此外，为科学规范指导广东省城市轨道交通运营安全管理，省交通厅将会同省发展改革委、省住房和城乡建设厅共同制订《广东省城市轨道交通运营安全管理办法》，该《办法》由交通运输部科学研究院和省交通运输规划研究中心联合体负责起草，对东莞市城市轨道交通行政执法也会起到指导和规范作用。

3、除直辖市、省会城市和经济特区所在市外，国内目前有18个较大的市拥有地方立法权，东莞并不在其中。因为没有地方立法权，东莞市人民政府制定的规范性文件不能创设行政处罚和行政许可，只能执行上位法。故《东莞市城市轨道交通暂行规定》不能作为执法依据。针对扰乱交通工具秩序、危害铁路线路安全的规定的行政处罚只能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》和《广东省城市轨道交通运营安全管理办法》、《东莞市城市轨道交通运营管理办法》执行

（一）结论

依据调研及分析的结果，可以看出有以下三种典型的执法模式供参考：

模式一：建设类、交通类及城管类事件均由政府行政部门执法。

模式二：建设类事件由政府行政部门执法，交通类和城管类事件由轨道交通运营单位执法。

模式三：政府设立独立的执法单位，受有关行政主管部门委托，在轨道交通车站及轨道交通。

（二）建议

针对东莞市城市轨道交通行政执法现状，本文具体建议如下：

1、建议我市城市轨道交通行政执法借鉴广州或苏州执法模式。

在执法权不能委托给轨道交通运营单位的情况下，采用各类事件由轨道交通运营单位现场监督、前期干涉，情节严重的报告政府部门，由政府部门执法的执法模式；在执法权可以委托给轨道交通运营单位的情况下，采用建设类事件由政府部门执法、交通类和城管类事件执法权委托给轨道交通运营单位的行政执法模式。

2、确定轨道交通运营主管部门

（1）在东莞轨道交通筹备及运营过程中，需要有轨道交通运营主管部门对运营业务进行监督和管理、牵头制定乘坐守则等规范性文件、对运营服务水平等进行检测和持续改善，以保证轨道交通运营业务社会效益的最大化。参考行业惯例，建议明确市交通运输局作为轨道交通运营业务主管部门，主要原因包括：市交通运输局可以统筹市内各类公共资源，利于短时大客流的疏散和应急处理；同时市交通运输局拥有执法权，可以对轨道交通运营场所进行执法。

（2）基于上文提出的、各政府部门进行执法的行政执法模式，建议明确建设、交通、城管各类事件的对应执法部门。处理好执法接口问题，避免在执法过程中出现死角，或者责任不清的情况。同时建议政府相关部门尽快明确执法授权流程，适时、适度地将行政执法权委托至轨道交通运营单位，推动理想执法模式的形成和运行。

3、完善运营管理法律法规

（1）省交通厅将会同省发展改革委、省住房和城乡建设厅共同制订《广东省城市轨道交通运营安全管理办法》，以科学规范指导全省城市轨道交通运营安全管理，该《办法》也将作为各城市轨道交通执法依据之一，在有关部门、企业大力配合，协助做好调研等工作，已经推动该《东莞市城市轨道交通运营管理办法》的顺利出台。

4、各类执法事件的处理

（1）建设类事件的处理。东莞市城市轨道交通有限公司成立地铁保护办公室，负责组织审核轨道交通控制保护区内的建设施工方案，并对施工活动进行监管，发现建设违法行为及时向市建设管理部门报告，由市建设管理部门依法查处。

（2）交通类事件的处理。城市轨道交通车站、车厢范围内的交通等案件违法轻微、影响较小、处理程序简单，可以采用运营单位劝阻、公安执法的模式。对于情节不严重的行为，运营管理人员给予劝阻和前期干涉；对于比较严重的行为，由公安机关进行处罚。

（3）城管类事件的处理。由城管部门负责，但是运营单位要负责对出入口5米范围内的秩序进行管理，对于不听劝阻的行为，报城管处理。

参考文献：

[1]《行政法规制定程序条例》中华人民共和国国务院令（第３２１号）自２００２年１月１日起施行；

[2]《中华人民共和国治安管理处罚法》以中华人民共和国主席令第38号公布，自2006年3月1日起施行。

[3]《城市轨道交通运营管理办法》2005年3月1日通过，自2005年8月1日起施行；

[4]《广东省行政执法责任制条例》1999年11月27日通过，2009年7月30日修订实施；

[5]《广东省城市轨道交通运营安全管理办法》2015-5-21征求意见稿；

[6]《东莞市城市轨道交通暂行规定》（东府[2011]42号）2011年3月31日发布，自2011年5月1日起施行；

[7]《苏州市城市轨道交通管理办法》2011年7月4日通过，自2011年9月1日起正式实施；

[8]《深圳市地铁运营管理暂行办法》（深圳市政府第140号令）自2004年12月28日起施行；

[9]《广州市城市轨道交通管理条例》2007年9月30日批准，自2008年1月1日起施行。

[10]《东莞市城市轨道交通运营管理办法》2016年1月27日批准，自2016年3月1日起执行。