我国高等学校预算管理的现状研究

我国高等学校预算管理的现状研究

王淑红

［摘要］高等学校预算管理是高等学校财务管理的核心，是学校经济活动的前提和依据，关系到学校的财务状况和持续发展能力。本文重点分析了我国高等学校目前存在的问题，并提出了一些改进建议。

［关键词］高等学校；预算管理；现状

［中图分类号］F23［文献标识码]A[文章编号]1009-9646（2008）11-0008-02

一、我国高等学校预算管理的现状和分析

高等学校预算管理是高等学校财务管理的核心，是学校经济活动的前提和依据，关系到学校的财务状况和持续发展能力。经过这几年部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购及预算外资金“收支两条线”管理制度改革等一系列财政预算管理体制改革，高等学校的内外部环境也发生了很大的变化，现行的预算管理模式出现了诸多不适，主要表现在：

1、学校执行预算与上报主管部门的部门预算相脱节

目前，多数高等学校的预算存在上报主管部门和财政部门的“大预算”和供学校内部执行的“小预算”的“两张皮”的现象。“大预算”是按照部门预算的要求编制学校的部门预算，是学校的总预算，反映学校的全部资金。但是，由于编制时间短，不能落实到学校的具体部门，编制的预算准确性较差，不能用于指导学校内部资金分配和控制经费，仅用于上报主管部门和财政部门。“小预算”是根据学校办学的实际情况，按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算，是供学校内部分配经费、控制使用经费的财务计划，是学校经费分配的实施依据，准确性相对较高。这就出现了“一个单位，两本预算”的问题。部门预算按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”“项”分基本支出和项目支出编制；而“小预算”是按照现行财务制度规定的支出用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同，使得两本预算的差异很大，相互脱节的现象比较严重，不仅增加了高等学校财务管理的难度，也造成了预算执行情况比较分析方面的困难，教育主管部门更难以了解和掌握部门预算的执行情况。

2、编制方法简单，预算内容不完整

高校在预算编制中往往不以部门或单位的具体人员状况或实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平，调整支出结构，而是仍采用“上年基数+本年因素”的老办法，使本年度核定的支出指标受原有费用项目和数额限制，可能导致保护不合理的预算，与实际情况有一定的差距，在一定程度上固化了高校资金在各部门之间的分配格局，会造成部门之间和不同项目之间经费苦乐不均的问题，制约了各部门增收节支的积极性，不利于高校的发展。有些高校片面地把预算理解为“支出预算”，控制重心仍然停留在对各支出科目的控制上，对预算收入、往来结算、代收代付中的支付等缺乏必要的计划控制。当年收支没有考虑以前年度结余，如科研收支。

3、缺乏科学的预算执行情况分析评价体系

目前大部分高校未建立一套完善的预算执行的分析考核制度，考核意识不强，考核指标不明确，预算执行结果未与经济责任人的经济责任挂钩，未与职工激励机制挂钩。预算下达后，部分高校没有对预算执行进度、执行效果、资金需求做出科学的分析、评价和预测，导致预算计划与实际资金使用方向脱离，甚至越走越远，使预算失去应有的意义。决算与预算不挂钩、不对照、不分析偏离原因，随意调整，造成实际执行与预算相差甚远。财务预算执行过程中，反馈和控制制度不科学、不完善，使得反馈和控制效果差。财务预算的编制与执行只是财务预算的开始，其重点是反馈与控制。目前，一些高校虽然设置了专门的预算机构，但很少对预算执行进行跟踪调查和预算调整。这说明高校对于预算的执行并未给予高度的重视，这架空了预算控制的职能，也严重削弱了预算的激励作用。

4、预算管理意识淡薄，全员参与不够

因为预算编制本身具有一定的要求，并且其内容基本是财务数据，以至于很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门负责预算的制定和控制，甚至把预算理解为是财务部门控制资金支出的计划和措施。随着管理的计划性加强，预算逐渐受到管理层的重视，尽管各种预算最终可以表现为财务预算，但预算的基础是各种业务、投资、资金、人力资源、科研开发以及管理，这些内容并非财务部门所能确定和左右。财务部门在预算编制中的作用主要是从财务角度为各部门、各业务预算提供关于预算编制的原则和方法，并对各种预算进行汇总和分析，而非代替具体的部门去编制预算。首先，预算管理是一种全面管理行为，必须由学校主管进行组织和指挥；其次，预算的执行主体是具体部门，业务、投资、筹资、管理等内容只能由具体部门提出草案。所以，全面预算并非是仅可由财务部门独立完成的。预算指标的确定不是纯财务行为，但应以现有的财务会计方法为依托，与现行财务会计报告口径相衔接。

5、缺乏健全的预算管理体制

《高等学校财务制度》规定“高等学校预算由学校财务处（室）根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过后，按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门”。参与预算编制的一般只是与财务有关的人员，没有专职人员对学校运行和建设发展的关联进行研究，对学校内外部影响预算的经济环境变化因素进行经常的、系统的搜集、分析、整理，为预算管理提出细致可靠的依据。

随着高校校内管理体制改革的深入，办学权限与财权下放，使各高校普遍存在校院（系）两级预算的现象，各学院（系）作为办学实体，有权根据其办学的需要自主地安排学校下达的经费和自行组织的收入。部门预算要求高等学校应当把所有的财务收支活动都纳入部门预算管理。部门预算改革的集权与校内管理体制改革的放权之间的矛盾，应当如何解决，是摆在高校管理当局面前的棘手问题。现行的高校财务管理体制还很难真正做到财务管理、预算管理和会计核算管理的有机统一。

二、改进我国高等学校预算管理现状的建议

针对上文所述高等学校预算目前存在的诸多问题，笔者提出以下建议，希望对高等学校预算管理的研究能够起到一些借鉴作用，从而能够提高高等学校预算管理的水平。

1、实施高等学校全面预算管理

高等学校全面预算是以学校战略发展规划和本年事业发展计划为依据，编制的反映高等学校年度全面财务收支的计划。高等学校的全面预算按预算的级次可分为学校总预算、校级预算、所属下级预算和专项预算；按预算的内容可分为业务预算和财务预算。

高等学校全面预算管理对学校的各项行为进行事前、事中、事后全过程的跟踪、监控、分析、评价与激励，保证学校按预定的目标有序进行，帮助学校实现预算目标和战略发展目标。高等学校全面预算管理应是集事前规划、事中控制和事后考核奖励的一个全面预算管理，是由预算编制、预算执行、预算调整、预算绩效考评和预算控制五个密切联系的环节组成。

2、建立高等学校预算管理组织体系

为了有效地进行预算控制，高等学校要组织建立预算控制组织体系，实行预算分级分口管理责任制。实行预算分级分口管理，要适合高等学校的管理体制和组织机构，明确规定各级组织、各部门在预算管理方面的职责和管理内容。高等学校的预算管理机构是与高校行政管理机构相适应的，是全面预算管理职能的执行主体，负责预算编制、审定、协调、调整和反馈的组织机构。由各级行政管理层形成的预算管理机构可分五个层次：学校党委常委会、预算管理委员会、预算管理办公室、预算责任中心、预算单位。

学校党委常委会是学校预算管理的最高决策机构，负责审批学校预算方案、预算执行情况的报告、预算的调整方案和预算评价报告，对预算执行的过程进行检查监督，以保证预算的顺利执行。预算管理委员会是主管财经工作校长领导下，以财务处为主，由审计处、人事处、设备处、教务处、科研处、基建处、工会等主要部门以及学校财经方面的专家代表组成，在学校预算编制的过程中负责论证和审议学校预算。预算管理办公室负责日常预算管理工作。预算责任中心由各个职能部处组成，根据学校的长期发展战略计划，拟定其负责的事业计划，从而对各预算单位下达事业计划。审核、批准下一层级的业务预算，保证学校的战略目标的一致性。预算单位是指各学院、各系所及二级学院，其根据预算责任中心下达的事业计划和单位的实际情况，确定具体的业务项目和内容，编制基础预算。

3、预算编制方法多元化

编制学校经费预算的过程，实际上是落实学校战略发展规划的重要步骤，也是进一步优化学校资源配置的过程。高等学校财务制度中规定“高等学校预算参考以前年度预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及年度收支增减因素进行编制。”目前高等学校预算编制也多采用这种“增量预算法”。但随着高等学校事业的不断发展和规模的扩大，“增量预算法”已不能满足高等学校编制科学的预算的需求。高等学校预算应在预算编制方法上引入以成本效益分析为基础的绩效预算和零基预算，由重投入式预算转为重产出式预算。通过将“零基预算”、“绩效预算”、“滚动预算”、“弹性预算”等方法有机结合起来，将预算主体的活动与目标、趋势结合起来，做到以效益为中心，使编制的预算具有更强的可行性。

4、建立预算执行的定期分析机制和考评机制

预算单位应定期针对本单位的预算执行情况进行分析总结，并上报预算管理办公室。预算管理办公室应对全校各预算单位的预算执行情况按季度进行评估，对当期实际发生数与预算数之间存在的差异，无论是有利的还是不利的，都要认真分析其成因，写明拟采取改进的措施。到一个会计年度终了，预算管理办公室应对各单位的预算责任目标执行的成绩和缺陷、经验与教训、存在的问题和原因等进行全面系统的分析和总结，并书面上报预算管理委员会和党委常委会，为学校对各部门的考评与奖惩提供依据，并为下年度的预算工作的改进提供基础资料。

5、建立有效的风险防范机制，控制预算风险

高等学校为了有效防范财务风险，应建立财务风险预警系统，设置相关量化指标，分析和评价学校办学资金使用的合理程度、财务管理水平和真实财力情况，及时揭示隐性问题，对潜在的财务状况风险及连带责任风险进行预警预报。2004年教育部、财政部共同组织开发了“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，有利于高校合理控制贷款规模，随时掌握和了解自身的财务风险状况。高等学校应制定严格的还款计划，要按照贷款本息归还的时间、额度要求,合理安排资金,避免因准备不足、资金周转困难而出现的延期还款损失。贷款学校在安排年度收支预算时，要考虑偿债因素，将还款计划纳入单位的年度预算收支，保证还款资金的来源，维护自身的信誉。高校要认真研究资金市场的供求情况,根据资金市场利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的贷款预算方案,通过优化贷款资金结构来降低贷款成本和减少财务风险。高等学校可以通过多家商业银行组合实现贷款，合理选择贷款组合方式，通过均衡负债降低财务风险，从而保证学校的可持续发展。

总之，高等学校财务预算是高校进行经济活动的前提和依据，是提高资金使用效率的重要手段。但目前我国高等学校预算管理还比较滞后，还需在实践中不断摸索，不断创新，以期更好地为学校各项事业发展提供坚实的基础。

参考文献：

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