我国公路行政主体的法理学问题初探

我国公路行政主体的法理学问题初探

王琳琳1王鑫茹

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(长安大学)

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）07-060

摘要：公路行政在国家行政活动中具有不可替代的重要地位，其合理构建对我国经济发展有着深远影响。本文针对我国公路行政中行政主体确定不明的问题，运用行政法相关原理，在法理学基础上对我国公路行政主体进行界定。使我国公路行政主体内容更加明确，权责更加清晰，从而对我国的公路行政有所脾益。

关键词：公路行政；行政法；法理学

一、我国公路行政主体问题的提出

经济发展，交通先行。交通产业是国民经济和社会发展的基础性产业，其发展规模和水平是衡量一个国家或地区社会与经济发展水平的重要标志。经济发达的社会必须要有现代化的交通产业体系，我国市场经济建设步伐的加快必然要求其交通系统的不断改进与完善，但在交通产业行政管理过程中出现了交通行政法律关系混乱这一的问题：交通行政主体不明确，各省分散规定，管理体制难以统一，公路行政执法主体的多样化、职责权限不清、这些问题的出现已经不能很好的适应我国社会主义市场经济的健康运转，阻碍了公路交通事业跨越式发展。有一个明确的主体、统一的管理体制，是保证其发挥整体效益的必然要求。从法理学上讲，交通产业中一些部门性的法规、规章对交通产业中的行政法律关系具有重要的调整作用。而现实中这些部门性的法规、规章内容纷繁复杂、使交通产业中行政主体的确定混乱不一，使其与上位法出现难以调和的矛盾。交通产业中行政主体资格的明确界定，交通产业管理机构在交通产业行政法律关系中所占地位上升成为我国公路路政中主要的思考性问题。

二、我国公路行政中行政主体资格的认定

（一）从法理学角度对公路行政主体进行界定。

公路行政主体作为行政主体的一个分支，对其概念的界定必然要受行政主体定义的影响。行政主体要求享有国家行政职权的组织能够以自己的名义行使行政职权，并能独立地承担，产生的相应法律责任能代表国家，以自己的名义独立的参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果。从法律的角度观之，行政主体是一种享有实施行政活动的权力组织。通过以上对行政主体概念的分析笔者认为，公路行政主体，应该是在公路规划、建设、养护、经营、使用、管理中依法享有国家公路行政权力，能够以自己的名义实施公路行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。

1.公路行政主体只能是组织，而不是个人。

组织是由个体组成的有机整体，其概念的外延很广，可以指机关、机构、单位、团体等。实践中具体路政行政行为大多数由路政执法人员完成，但他们都只能是以组织名义而不是以个人名义实施的。任何个人，即使是各级交通行政机关首长，也不能成为公路行政主体。

2.公路行政主体是依法拥有国家公路行政权力的组织。

公路行政权是国家赋予的，运用国家强制力实施公路行政管理活动的资格及权能。各级交通行政主管部门及法律、法规、规章授权的组织都可以成为公路行政主体。但享有国家公路行政权力的组织不是在任何情况下都是公路行政主体，只有在行使公路行政职权时才是公路行政主体。

3.公路行政主体能够以自己的名义实施公路行政管理活动。

作为法律上的主体，一个最根本的要件就是有独立的意思表达能力，不能依附于其他主

体。判断某一组织是否是公路行政主体，不仅要看其是否享有公路行政职权，还要看是否在法律范围内以自己的名义运用命令、指示、合同及其他手段行使这一权力。

4.公路行政主体能够独立承担法律后果。

能否对自己的行为负责，独立地承担法律责任是判断一个组织为是否是公路行政主体的关键。这也是经法律、法规、规章授权成为公路行政主体的组织与受委托的组织的主要区别，一个组织能否成为公路行政主体。

除了上述要件外，还必须独立地参加公路行政复议和公路行政诉讼活动，独立承担由实施公路行政职权而产生的法律责任。这里的“责任”是一种广义责任，包括承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还利益、恢复原状、行政赔偿等。

（二）从实体法对公路行政主体资格进行界定。

1.公路行政主体资格的取得方式

公路行政主体所必须具备的法定条件。根据行政法理上行政主体资格的相关理论，公路行政主体资格的取得方式主要有三种方式

（1）依据宪法、行政组织法或某些与行政机构改革有关的法律文件的规定，在行政机关依法成立时就拥有相应职权，并同时获得行政主体资格。行政法学界认为，通过这种方式取得公路行政主体资格的行政机关称为职权性公路行政主体。其成立因自然形成，无需经其他组织授予。以该种方式取得公路行政主体资格的只能是行政机关即交通主管部门。

（2）专门的法律、法规、规章直接设定。这种设定主要是指除宪法、行政组织法以外的法律、法规、规章将某项或某一方面的行政职权的部分或全部，直接授予某个组织。但这种授予职权在实践中往往不够规范，既有法律、法规的授权，也有规章授权。按照公路行政主体理论，交通主管部门以外的组织经法律、法规的授权可以成为公路行政主体。

（3）行政授权。交通行政机关根据法律的相关规定及行政管理的实际需要，通过法定方式将自身公路行政职权的部分授予有关组织，该组织一经授权获得公路行政职权后，即取得公路行政主体资格，就可以自己名义行使该职权，并承担相应的法律责任。

三、我国公路行政主体的法理学界定的现实意义

（一）界定公路行政主体资格有助于确定公路行政行为的效力。

公路行政行为是公路行政主体在其职权范围内按照法律规定做出的行政行为，它以国家

强制力为后盾，公路行政主体在对外管理时处于管理者地位，依法对公路行政相对人的人身、财产采取的直接或间接强制的权力，其权利直接关系到公路行政相对人的实体利益。笔者认为辨别某一行为是否是公路行政行为，首要的是先判断该行为主体是否具有公路行政主体资格，如果不具有公路行政主体资格，其管理行为就不是合法的公路行政行为没有法律效力，对行政相对人亦没有约束力。

（二）对公路行政主体的界定有助于明确公路行政法律责任。

依法行政、以人为本观念的深入人心，使公路行政相对人维权意识日益增强，这要求公路行政行应更为合法、适当、公开，更要求能够主动、积极承担其行政行为产生的法律责任。我国合法行使公路行政权的主体众多，不仅有各级交通主管部门、公路管理机构、被授权的其他组织、企事业单位、社会团体，还有被委托的组织或路政执法人员等，面对繁杂的机构以及各式类型的公务人员，当其具体行政行为对公路行政相对人合法权益造成损害时，并不是必然地由具体实施者承担责任，那么，行政相对人应当向谁主张权利？谁是该行为的责任归属者？有效解决这一难题的关键就是对公路行政主体进行界定，明确了这一主体，我们就可以透过具体公路行政行为者这一表象找到义务、责任的实质归属者，相应的确定行政复议的被申请人、行政诉讼的被告及其他法律责任的承担者。

参考文献

[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2009年版。

[2]李晓明、邵新怀、崔卓兰：《交通行政法总论》，人民交通出版社2003年版。

[3]贺宏斌：《公路行政的法理学界说研究》，《宁波大学学报》（人文科学版）2000年第3期。

[4]花蕾、周灵芝：《新旧公路管理规定中公路行政主体的法理学思考》，《山东交通学院学报》2009年第3期。

作者简介：

1.王琳琳，女，1987年生，黑龙江大庆市人，长安大学政治与行政学院2010级经济法专业硕士研究生。

2.王鑫茹，女，1986年生，河南许昌人，长安大学政治与行政学院2010级经济法专业硕士研究生。