浅议政府投资项目设计概算的特点

浅议政府投资项目设计概算的特点

杨建贵

深圳市宝安区政府投资项目评审中心广东深圳518101

摘要：通过分析建设项目投资的运行规律，明确概算在整个建设项目投资链条中的作用。根据目前的技术和政策环境，分析我市概算存在的问题，并提出相应解决对策。

关键词：政府投资项目；概算；特点

长期以来，如何合理确定和有效控制政府投资项目的工程造价，使建设项目能够健康、高效、有序地推进，始终是我们投资管理部门和造价审查部门的重点和难点。特别是政府投资项目的概算环节，其确定的金额是项目投资的总目标，对后期各控制环节的投资控制将发挥核心的指导和约束作用。笔者作为投资管理部门的专业技术人员，结合工作实践，谈谈自己对概算工作的理解和认识，供业内人士参考。

一、建设项目的投资运行周期

一个建设项目的投资运行周期主要包括项目建议书（匡算）、可行性研究报告（估算）、初步设计（概算）、施工图设计（预算）、施工阶段（合同价）、竣工（结算）和审计（决算）等七个主要的控制节点。由于控制节点较多，且时间较长，建设项目在投资确定和控制上具有较大的难度和不确定性。工程投资从开始靠技术指标的预估到有明确的设计技术资料的预算价再到实际的项目落成的竣工决算，是我们建设投资管理工作由粗到细，不断地研究、论证、比选、修正和实现的过程。项目投资的最终形成和确定也随着我们对项目的认识、理解和资料掌握情况而不断地接近项目的实际值。附图：（投资运行图）

二、工程概算的作用

建设项目投资目标的最终实现一般需经过上述七个阶段，在政府投资建设的项目投资控制全过程中，初步设计概算阶段是控制整个项目投资失败的关键性阶段。工程概算是由设计单位（咨询单位）编制，经评审机构审查，再通过政府相关程序最终以政府文件的形式下发执行。因而，《概算批复文件》本身是政策性和技术性相结合的政府文件，是控制建设项目投资的依据。在执行过程中，除了严格执行其“政策性”的规定之外，还必须全面掌握其“技术性”的一面，只有这样，才能将这一文件执行好、落实好。

概算又称初步设计概算，它是根据初步设计图纸、概算定额、各项费用定额（或取费标准）、设备、材料价格等资料，按规定的编制程序和方法，确定项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用。正是基于概算形成的特点，它在整个建设项目的投资链条及建设周期发挥着重要的作用：

1.概算是编制建设项目投资计划、确定和控制建设项目投资的依据。是项目实施全过程造价控制、管理以及考核项目经济合理性的重要依据。

2.概算是控制施工图设计和施工图预算的依据。经批准的概算是建设项目投资的最高限额，设计单位必须按照批准的初步设计和总概算反复论证施工图设计方案的科学性、合理性和经济性。政府正是通过这一经济指标来考核和落实政府投资计划。若确实因某些原因需突破总概算，则必须按政府相关规定的程序报经审批。

3.概算是考核建设项目投资效果的依据。通过设计概算与竣工决算对比，可以分析和考核投资效果的好坏以及建设方案的经济合理性。

三、概算编制存在的问题

1.计价依据的缺陷

目前我市没有概算定额，统一执行预算定额。预算定额的执行，要求准确的实物工程量。鉴于初步设计环节，图纸深度不够，工程量计算难免出现较大偏差。这也是目前施工图预算超概算中建安费的主要原因，各类工程均易出现此类情况。而且各类工程定额、补充定额中规定的各种工、料、机消耗水平是否符合一定时期的社会产生力发展水平，也对工程造价的合理性产生直接影响。

2.计价内容的缺失

投资计划本身就应当是动态的投资计划。其内容是为完成一个工程项目的建设，预计投资需要量的总和。它除了包括静态投资所包含内容之外，还包括建设期贷款利息、投资方向调节税、涨价预备费等。动态投资适应了市场价格运行机制的要求，使投资的计划控制更加符合实际。然而，目前我市对作为动态投资部分的“涨价预备费”和“建设期贷款利息”均未考虑。作为政府投资项目，“建设期贷款利息”不计入成本，虽然忽略了资金的使用效率问题，但实际操作中并不影响整体投资控制。但不予计列“涨价预备费”则存在较大影响。然而，国家发展计划委员会在1999年根据当时的国家物价总体水平较为平稳的情况，发布了《关于加强对基本建设大中型项目概算中“价差预备费”管理有关问题的通知》（计投资〔1999〕1340号）文件，规定“投资价格指数按零计算”。目前，该文件仍然有效。虽然近年来建设要素涨价较为明显，但作为投资管理部门，我们只能严格执行该项规定。

3.编制合理性的缺陷

（1）初步设计深度不够，后期施工图设计变动

初步设计深度不够，关键就是工艺技术方案的选择不明确或标准不统一，其不同的工艺方案，概算投资的也不同。后期施工图阶段的深化，容易导致工程量增加，造成施工图控制价突破原初步设计概算。

（2）专业人员之间缺乏相互沟通

专业设计人员完成设计方案并提出工程量或设计清单，经济人员依据各专业设计人员所提供的资料编制工程投资概算，而各专业设计人员之间缺乏沟通，设计提供的基础资料有重复、有遗漏的情况，造成设计概算不能正确反映设计的实际投资。经济人员在编制完成概算文件后与设计人员缺乏相互沟通；设计人员在设计方案发生变动后也不及时将修改资料提供给经济人员，如此工作流程的不规范造成设计与概算文件存在差异。

四、解决对策

1、了解目前实际投资运行情况（投资形成图）

从上图可以看出，一个项目，从产生到最后实现，经历了从无到有，从设想到实现的过程，对应的研究方法、研究深度也会随之变化。反映在投资额度上，前期额度的测算主要靠经验数据和相关定额标准，实施阶段则按照市场定价规律和合同管理办法确定，因而不是单向的一级控制一级，而是在预算（标底）到合同价的过程中会因市场竞争因素而发生较大的下浮。随着工程的实施，由于合同需考虑材料的价格要素的涨价原因以及设计变更等实际情况，到结算环节的过程则变为逐步上升的过程。项目的建设过程，其投资额度出现波动的情况是非常正常的。我们投资控制目标的最终确定是在概算环节，而我们投资效果和管理效果的体现和评价则是在决算环节。这就要求我们管理部门能充分认识到投资形成的内在规律，明确目标，灵活掌握政策的法定性和操作性，通过科学合理的项目管理手段，最终使投资计划健康、有序地落实。

2、充分认识目前造价在市场形成过程中的特点

目前使用的计价依据（定额），其标准是按照国有大型施工企业的效率水平和人员工资结构等情况测算编制完成的。然而，目前我市大多数施工企业其公司管理、人员结构以及经营状况与国有大型施工企业相差较大，加之建设行业的市场竞争因素，这一点从施工招标环节就可清晰地认识到。现在的中标价格均低于按定额标准确定价格水平（一般中标价比标底价下浮15%左右）。概算编制的依据是定额标准，加之尚有基本预备费（3%），因而，虽然在预算的审查环节容易出现审定预算超概算中所列的建安工程费，但对于作为项目的总投资目标，笔者认为目前的概算确定办法是可行的，也是科学的。这一点从目前实际项目投资运行情况也得以体现。

国务院关于投资体制改革的决定（国发〔2004〕20号）的已明确要求：“完善和坚持科学的决策规则和程序，严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作”。只要我们政府投资的各级管理部门能够以动态的概念理解投资的特点，以动态的思想确定投资计划，以动态的手段管理投资计划，以动态的心态看待投资计划，政府项目的投资计划就能够健康、有序，同时符合工程实际地得以落实。

3.加强设计人员的责任心，提高编制人员素质

初步设计的规范标准、自动化水平、合理的工艺技术方案是初步设计概算的编制基础。初步设计的材料及设备的选用是初步设计概算准确性的重要条件之一。这就要求设计人员必须提前深入全面考虑设计中的各项重大问题，对各项标准，工艺，设备的选型及材料尽量明确。另外要有全局观念，同各专业的沟通要及时，做到互通互助。这样即保证了概算编制的顺利完成，也能为其作施工图设计创造良好条件。同时避免了施工图阶段产生设计变更而造成的各种影响。

加强工程经济专业人员的整体素质培养，是有效控制工程造价的关键，经济专业人员不仅要掌握定额、计价规范等工程造价知识，还需要了解施工规范、建筑材料、施工技术等相关的专业知识，同时要掌握国家有关建设领域的相关法律、法规，积累工程资料，掌握每个工程的特点，只有不断的努力与学习来提高自身的素质，才能保证概算编制的高质量。