从中美农业补贴政策的比较看我国存在的问题

从中美农业补贴政策的比较看我国存在的问题

段凌燕

段凌燕（武汉理工大学华夏学院）

摘要：运用农业补贴措施保障农民利益、增加农民收入，促进农业稳定发展是政府面临的重大课题。文章对美国农业补贴的主要内容和我国目前农业补贴现状进行分析，找出我国农业补贴政策存在的不足之处。

关键词：农业补贴“绿箱”补贴“黄箱”补贴直接收入补贴

0引言

农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。其目的是保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收入。

WTO框架下的农业补贴具有两层含义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为“绿箱”政策。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。

在我国加入世界贸易组织之后，农业补贴问题越来越受到社会关注，能否在WTO的框架下合理有效地运用农业补贴措施，保障我国农业在激烈竞争中健康稳定发展，关乎我国的直接利益，而对中、美两国农业补贴政策进行比较，可以从中得到许多有益的启示。

1美国农业补贴的主要内容

美国农业补贴涉及农产品生产、贮存、销售等多个环节，是多角度的综合性补贴，主要包括商品补贴、水土保育补贴、农产品贸易补贴。

1.1商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最基本的农业补贴，主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。

1.1.1直接补贴。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础，对具体商品提供一个固定的补贴。不管当年产量多少、价格高低，政府都要支持这种补贴。

1.1.2销售贷款差额补贴。销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民，农民收获后如在市场能卖到这个价格，政府就不给予补贴，如农民卖的价格低于预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。

1.1.3反周期波动补贴。反周期波动补贴即农民在收获后的10月份可得到上限为35%的计划支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际有效价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动，当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。

1.2资源保育补贴。美国在2002年至2007年间投资220亿美元用于农业资源保育计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。除此以外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，给各州拨款，帮助偿还贷款有困难的农民。

1.3农产品贸易补贴。美国在2002年至2007年间，投资8.75亿美元用于提高农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4.78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术项目投资6000万美元，用于商签双边动植物和转基因协定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。美国农业部还向出口商免费提供国际农产品综合信息服务。

2中美农业补贴政策的比较

2.1“绿箱”政策比较对于“绿箱”补贴的投入，我国和美国的共同点是“绿箱”补贴的投入金额占农业补贴金额的绝大部分。但在具体操作中，美国长期以来对于“绿箱”补贴的投入力度很大，并且涉及的补贴种类特别多，基本涉及WTO规则中的12个大类，而且对农民直接受益的直接补贴投入也在逐年增加。而我国“绿箱”支持总量远少于美国，并且只使用了WTO规则中“绿箱”措施的6个大类。在“绿箱”补贴支出中，我国政府服务和粮食储备占“绿箱”支持的比例过高，而粮食援助和直接补贴占“绿箱”支持的比例过低。这种不合理的补贴结构，将会极大阻碍我国农业的可持续发展。

2.2“黄箱”政策比较从“黄箱”补贴农产品的种类来看，美国最多时达22种，远比发展中国家支持种类多。我国在“黄箱”措施方面，补贴投入金额一直较少，且补贴农产品种类也不多。我国在加入WTO后，承诺AMS总量不超过当年农业总产值的8.5%。我国实施的“黄箱”政策主要有两种。一种是对特定农产品价格支持措施，主要是粮食、棉花的定价保护价收购。我国特定农产品基本处于负保护状态，根本不用考虑“黄箱”措施的限制削减问题。另一种是农业生产资料差价补贴。1996—1998年的平均价差补贴AMS为34亿美元，仅占农业总产值的1.4%。因此我国“非特定产品支持”也不受WTO规则的约束和限制。

2.3“蓝箱”及微量补贴政策比较“蓝箱”措施是指按固定面积和产量给予的补贴(如休耕补贴)、按基期生产水平的85%或85%以下给予的补贴、按固定牲畜头数给予的补贴。这些补贴与农产品限产计划有关，成员方不须承担削减义务。“蓝箱”措施多是为了满足发达国家的要求，发展中国家很少使用。美国只在1995年运用过“蓝箱”措施，补贴金额是70.3亿美元。我国到目前为止，尚未运用过“蓝箱”措施。随着我国经济的发展，我国政府应该逐渐对此类支持措施进行调整，以增加对本国农业的支持。微量允许支持主要是指“黄箱”措施不超过农业总产值相应的支持和补贴。发达国家的比例上限是5%，发展中国家的比例是10%，我国的比例是8.5%。美国2001年的微量允许水平是70.45亿美元，而允许空间是234.09亿美元，现行水平占允许空间的30.10%。而我国同期的微量允许水平只有2.98亿美元，占允许空间的0.52%，仅为美国水平的约1/24。显而易见，我国对微量允许支持政策的利用严重不足。

3我国农业补贴政策的不足

通过对中、美两国农业补贴政策的比较，可以发现，我国的农业补贴政策存在许多待改进之处。

我国目前存在的主要问题是：

3.1“绿箱”政策我国只实行了6项，还有多项空白。我国目前“绿箱”农业补贴已实行6个方面共20项：一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。还有占“绿箱”政策支持一半的诸如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等多项农业补贴在我国目前的农业政策体系中尚属空白。这尽管与我国长期处于工业化前期，资金短缺，财力不足的国情有关，但也充分说明我国增加农民收入的认识还有差距，补贴手段还远没有用足。

3.2“黄箱”政策以价格补贴为主，且利用也不充分。我国目前的“黄箱”农业补贴政策主要包括两部分:一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购；二是农业生产资料补贴，主要包括化肥、农药、农业用电、农业用塑料薄膜和其他农业生产资料价差补贴等。两项合计我国每年“黄箱”政策补贴约为290多亿元，仅占农产品总产值的1.4%。我国允许的“黄箱”补贴规模约为1740亿元，还有1450亿元的补贴空间。另一方面，在“黄箱”政策中，我国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接地获得少量补贴利益。

3.3农业补贴结构不合理，一些补贴力度也不够。由于目标短视化，我国的粮食补贴缺乏相应立法规定和年度预算，更缺少相关法律保障，农业补贴发放的监管存在极大的漏洞。对于农民来说，本来国家的补贴就已是杯水车薪，而这部分稀少的补贴能否最终落到农民手里或者能否及时地落到农民手里都尚未可知。

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