严格保护耕地的机制建设与对策制定

严格保护耕地的机制建设与对策制定

徐俊

关键词：耕地保护可持续发展规划修编TheMechanismConstructionandTheCountermeasureofCultivatedLandProtection

XuJun

Abstract:Ourcountryisaagriculturecountry,cultivatedlandistheimportantlandresource,docultivatedlandprotectionwellhasgreatrelationshipwithourcommonpeople,andisimportanttoimplementologyevolutionanddesignharmonioussociety.Thisarticleanalysesfromthematterofcultivatedlandprotection,giveoutsomeadvanceofthemechanismconstructionandthecountermeasureofthequantityprotection,qualityprotectionandlayoutprotection.Cultivatedlandprotectionisimportanttoourcountry,wemustmanagethelandseriously,administermechanismofcultivatedlandprotectionstrictly.

Keywords:CultivatedLandProtectionContinuableevolutionPlanningmodification

【中图分类号】F301.21【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2009)03-0056-03

耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。国民经济和社会的稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，我国是农业大国，耕地的地位与作用更显得特别重要。“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国基本国策。我国自上个世纪80年代提出耕地保护政策以来，在为期20多年的改革开放实践中，在各类建设用地需求剧增的形势下，一直强调耕地保护，将耕地保护作为重中之重。但是建设用地的扩张与耕地保护之间的矛盾仍然十分尖锐，尤其在经济发展迅速的地区，建设用地与耕地之间的争地矛盾尤为突出。随着经济社会的发展，农业结构调整、工业化与城镇化的整体推进以及生态环境保护与建设等均对耕地资源产生了巨大需求，而我国入世又加剧了这种需求，从而使耕地保护的形势严峻。在这种背景下，对我国耕地保护的目标和对策进行深入研究，无疑是十分必要的。

1.目前我国耕地利用和保护存在的主要问题有

1.1非农建设占用耕地激增，耕地数量减少较快，社会经济可持续发展受到威胁。随着国家改革开放和各项经济建设的深入，大量的建设项目需要占用土地，其中不乏部分非农建设占用耕地，以及未办理变更登记的建设占用耕地，从而造成耕地数量减少较快，社会经济发展受到威胁。

1.2耕地质量分布地域分异大，且呈下降趋势。近十年来国家对农业投入严重不够，农民负担过重，农业的比较效益远低于其他行业，导致农民对农业投入的积极性不高，重用轻养，掠夺式经营；过度施用化学肥料和农药，土壤板结，农业生态系统受到破坏，耕地质量呈下降趋势。再加上各地建设和农业结构调整占用的耕地大部分均为平原、城乡居民点周围、交通沿线的良田，而新垦和复垦的耕地，一般质量均较差，区位条件不理想，交通不便，垦殖成本高，效益低，需经长期建设方可有较大成效，直接影响耕地质量整体结构。

1.3耕地保护空间布局不尽合理，规划调整频繁，规划的权威性受到挑战。耕地保护空间布局不尽合理；上轮规划我国尚处于规划制定的探索期，规划编制的手段和方法还很不先进。所以在上轮规划编制过程中耕地保护大多只注重数量保护，对未来重大建设项目用地和城市、城镇用地发展方向考虑不够。耕地空间布局零星，没有能成片规划保护，不利于生产效率的提高和机械化规模农业的发展。地域上没有土地利用分区标志，缺乏空间布局约束，导致大量优质耕地被建设占用，难以对耕地形成有效保护。而且上轮规划中为了达到上级规定的指标，耕地保护区域存在着划远不划近、划劣不划优的现象，耕地空间布局不尽合理，规划调整频繁。

1.4环境保护力度不够，耕地生态环境遭到破坏，农业生态系统安全日益严峻。随着城乡工农业的快速发展和对农业生态环境的漠视，耕地生态环境污染日趋严重。主要包括两个方面：一是农业生产中不合理使用化肥、农药、地膜等，使农田生态结构和功能遭到破坏。二是工业生产中的“三废”直接排放、破坏或占压土地。此外，水土流失强度大、流失面积逐年扩大也对耕地生态环境产生一定影响。

1.5耕地生产效率不高，投入产出比低，农业比较效益低。我国大部分地区长期以来实施精耕农业，农业规模化程度和机械化程度低，农业生产单位成本高，加之我国工农业产品价格的二元剪刀差，耕地生产效率一直比较落后，投入产出比低，农业比较效益低下。导致农民对农用地的投入特别是耕地的投入严重不够，部分地区尤为严重；农民对农业生产积极性不高，抛荒现象严重，对地力培养重视不够，较少使用有机肥，造成土地肥力日趋降低，影响土地的生产能力。而且在经济效益的驱动下，耕地大量转为园地、养殖水面等其他农用地，使粮食生产能力和粮食安全受到威胁。

1.6耕地保护意识缺乏，耕地保护政策实施和土地资源管理力度需要进一步加强。我国土地土地管理和土地利用规划实施实践还不是很长，规划意识和耕地保护意识缺乏，加之土地用途管制制度实施不力，伴随着经济的高速发展，大量耕地被转为建设用地和其他农用地。部分地区耕地保护意识缺乏，耕地被非法转变为建设用地，而且存在先占后报、先建后批的现象，一些优质的农田被建设用地取代。上轮规划编制的手段和方法都较为落后，加之规划基础数据不齐全，规划基本农田保护区时，存在“划远不划近，划劣不划优”等违反基本农田保护制度的现象；由于基本农田保护区规划不合理，在确定保护区时没有准确预测以后经济建设发展对耕地的占用，导致由于建设项目而变更基本农田保护区的现象。另一方面，基本农田保护制度执行不严。

为了实现科学发展观、构建和谐社会，我们要从多方面努力，建立长远有效的政策机制、效益机制和法律机制进行耕地保护。

实行最严格的土地管理制度，加强耕地保护，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。为了保障国民经济持续快速健康发展的大局，应该严格土地管理，加强耕地保护；把保障耕地总量动态平衡作为考核各级政府的工作目标之一，强化以耕地保护为核心的土地管理制度体系。

提高耕地利用效益，正确引导和规范农业结构调整，保障耕地生产能力。应充分利用区位条件，规范和调整耕地利用结构和农业结构，在保护耕地耕作层不被破坏的前提下，改变水田种植粮食作物、旱地种植小麦的单一生产模式，优化农业结构，多种农业生产方式共同发展，大力发展大棚蔬菜、花卉等高效农业，提高农业效益和耕地利用效率。

提高非农建设占用耕地的用地成本，提高建设用地获取代价，提高非农土地获取成本，为农用地转用设置必要门槛，考虑用农地价格代替较低的农地征用补偿费，通过价格手段控制建设用地的无节制蔓延，促使其对已征用的建设用地进行集约利用，走内涵发展的道路。

加大农业投入，工业反哺农业，积极开展农田水利建设，改造中低产田，提高农业生产条件，走规模化、集约化经营道路，提高耕地利用效益；加大对农业尤其是粮食种植的直接补贴，减免农业税收，从效益上遏制耕地的减少。

强化土地执法，严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和国家关于土地资源管理、耕地保护的相关法律法规，深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，严惩违法批地、占地行为，严格依照法定权限审批土地，严格执行占用耕地补偿制度，从法律法规上遏制违法占用耕地的数量，保障耕地数量不减少。

2.耕地保护主要涉及从数量保护、质量保护和布局保护，下面就从各个方面提出对耕地保护的对策

2.1耕地数量保护对策。

2.1.1严格控制非农建设占用耕地，集约使用建设用地，节约耕地，保障耕地总量动态平衡。经济要发展，非农建设占用耕地是不可避免的，但是非农建设占用耕地必须要适度，不能无限制地扩展。根据全国耕地减少较快和建设用地规模不断扩大的现实情况，一定要遏制耕地面积逐年大幅度减少的趋势，严格控制非农建设占用耕地，严厉打击非法占用耕地建设，经济发展导致建设占用耕地要适度，决不能走乱占地、牺牲农业，无限制发展城市的路子。重点建设项目也要千方百计节约用地，选址定点要尽量避开基本农田保护区，确需占用基本农田时，必须按照《土地管理法》的规定，报经国务院批准。农村乡镇企业要合理使用土地，严格控制农村住宅用地，并在以后的村镇规划和农村住宅重建中按照村镇建设用地标准安排住宅用地，集约农村居民点，加大农村居民点的整理力度，增加耕地面积。

内涵挖潜，盘活存量，集约使用建设用地，节约耕地。积极引导用地单位转变思路，眼睛向内，致力挖掘存量土地潜力，狠抓闲置土地清理，大力推行存量土地的盘活利用，初步形成利用存量土地解决建设项目用地的机制。使城区存量土地利用率大大提高，闲置土地得到充分利用。

2.1.2积极引导和规范农业结构调整，减少耕地转用为其他农用地的数量。除了大量非农建设占用耕地，近年来还有大量的耕地转用后还未及时更新调查，农业结构调整占耕地减少的比例较高，为了保障耕地生产能力和提高农业收入水平，应该在保护耕地耕作层不被破坏的前提下，积极引导和规范农业结构调整，改变以单一粮食作物为主的种植结构。

2.1.3加大土地开发整理力度，积极补充耕地，实现耕地占补平衡。由于非农建设需要占用大量耕地，必须通过多种渠道积极补充耕地，实现耕地总量的动态平衡。其中土地开发整理是补充耕地最重要的一种方式。对于农村居民点用地面积超过国家规定的建设用地标准，通过对农村居民点内涵挖潜，大力推进农村居民点整理，以旧村庄为基础，充分利用各种闲置地，治理空心村，将超标居民点用地复垦为耕地，逐步提高农村居民点的土地利用率。通过对基本农田土地整理，改造中低产田，提高耕地质量和产出水平，这也是隐形增加耕地面积和提高耕地生产能力的途径之一。

2.2耕地质量保护对策。根据我国的国情，今后相当长一个时期我们还要把保护耕地作为规划的重点和主线，但耕地保护要由原来单一的面积保护，提升为数量、质量和生态的全面管护，提升为保护和提高粮食的综合生产能力。过去一段时间耕地保护仅仅是数量保护，再加上农业投入不够和国家政策的影响，粮食产量不但没有升高反而下降，农民对耕地保护的积极性不高，抛荒、只用不养、滥占滥用的现象层出不穷，导致耕地质量下降，农业生态系统脆弱。在新的一轮规划修编中应当加强耕地的质量保护，改善农业生态环境，保障农业生态系统安全。

2.2.1改善耕地质量和加强生态环境保护，实现农业可持续发展。在一定耕地数量的基础上，通过耕地质量和生态环境的不断改善，逐步提高耕地产出能力，这才是完整意义上的耕地保护。耕地质量下降主要体现在水土流失和土壤污染两个方面。水土流失问题表现为土壤养分流失，土层或耕作层变薄，导致肥力日趋降低，土壤生产力下降。土壤污染问题表现为在很多工业区和居民区周边地区，由于进入土壤的污染物超过了土壤环境容量，造成了土壤污染。因此，必须采取有效措施来改善耕地质量，改善生态环境。

合理施肥，提高土壤肥力。针对土壤肥力和耕地质量下降的现状，要因地制宜，合理施肥，广辟肥源，增加有机肥料。开发利用河泥，抓好秸秆还田，加强豆科作物和绿肥的合理轮作。在无机肥施用上要适当控制氮肥，酌情增施磷肥，按需施用钾肥，以改善肥料比例关系，提高土壤肥力。

2.2.2控制土壤污染。由于大量的农业用地转变为建设用地，不可避免造成土壤污染。针对部分地区的土壤污染，建设用地发展要选择合适的建设项目，优先发展无污染项目，而且各种建设用地的规模和布局应当合理，尽可能避免同种污染的过度富集。同时，对于排放到水域的生活污水和工业废水，要全面监测其排放量，对于超标排放的要及时控制，尽量把污染降到最低。

2.3耕地布局保护对策。耕地保护大多只注重数量保护，空间布局零星，没有能成片规划保护，不利于生产效率的提高和机械化规模农业的发展。同时耕地保护只对数量指标提出了具体要求，地域上没有土地利用分区标志，缺乏空间布局约束，导致大量优质耕地被建设占用，难以对耕地形成有效保护。以往土地利用总体规划编制注重把耕地和基本农田保护指标进行分解，却忽视了耕地的区位、质量和未来建设用地发展方向，导致规划的预测性和可实施性差，为了发展地方经济不得不屡屡修改土地利用总体规划。为了增强土地利用总体规划的可实施性和预测性，规划修编中要综合考虑耕地的区位、质量、数量和未来建设用地发展方向，合理布局耕地和基本农田。

耕地保护目标要根据土地供给和需求以及经济发展的实际制定，耕地保护目标不能太松，以免对国家粮食安全构成巨大的威胁，也不能过紧限制地方经济的发展，耕地保护要与地方经济发展协调，在保护中发展，在发展中保护，才可能持续地实现耕地保护目标。各地耕地保护指标的分解也要避免平均分配，应根据各地土地利用现状、耕地保护实际情况和地区经济发展的需要，统筹兼顾，重点分配。对于非农建设占用耕地要实行有保有压，重点保障能源、交通、水利等国家基础设施建设用地和国民经济优先发展的行业用地。

建议土地利用总体规划实施之后，对于耕地保护区域和建设用地区域在地域上树立明显的标志。

我们还要加强对耕地保护管理机制建设，科学规划基本农田保护区，完善基本农田保护制度，实行基本农田保护责任制和严格土地用途管制。

在编制基本农田保护区规划时，往往是在确定城市用地范围的基础上再确定基本农田保护区的范围。由于各级规划都把耕地保护和基本农田保护数量作为刚性指标层层下达，而且基本农田保护数量基本是按照区域的土地面积平均分配，经济发展快速的地区因为耕地保护指标的约束而使建设用地得不到满足，经济落后的地区苦于无合适的建设项目而耕地保护指标卓卓有余。在耕地保护实际操作中存在“划远不划近，划劣不划优”现象，把一些劣质耕地、偏远山区的坡耕地都划入基本农田保护区，以此来完成上级下达的指标。与此同时，相当数量地形平坦、交通和水利条件好的肥沃良田却划在城市建设规划范围内。如此一来，基本农田的数量和质量都难以保障，耕地保护制度也形同虚设。

因此，规划基本农田保护区首先要做好基本农田保护区与建设规划区的衔接工作。将基本农田保护规划的有关工作和成果，同步融汇在土地利用总体规划中，避免单独进行基本农田保护规划而造成与土地利用总体规划的“脱节”。其次规划基本农田保护区一定要将高产、稳产的耕地划入，不符合规定要求的土地利用总体规划不得批准。

为了保证基本农田的持续利用，应建立基本农田地力保护制度。对基本农田的地力进行分等定级，依据不同等级的基本农田实施不同的地力保护措施。鼓励和提倡农业生产者通过秸秆还田、施用农家肥、种植绿肥等措施对保护区内耕地增施有机肥，合理施用化肥和农药；推广先进的农业科学技术，开展中、低产田改造工作；建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期通报基本农田保护区地力变化状况；并制定相应的地力保护措施，为农业生产者提供施肥指导。

严格实行基本农田保护责任制。要层层签订基本农田保护责任书，责任到人，把保护的责任落实到具体单位和个人的头上。基本农田的土地生产经营者，也就是基本农田保护的责任者。

对基本农田实行严格的用途管制。任何单位和个人不得占用或者改变基本农田，并禁止闲置和荒芜基本农田。对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，其选址无法避开基本农田保护区而需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。同时必须补充同等数量和质量的基本农田，以确保基本农田总量的平衡。

我们要严格执行《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和国家相关法律法规，深化改革严格土地管理，落实最严格的耕地保护制度，严格划定基本农田，保护好基本农田。严格实施土地用途管制，确保土地利用总体规划的严肃性、权威性，严格实施土地利用总体规划和土地利用年度计划，从严控制用地规模。因经济建设发展确需调整规划、计划的，必须按法定程序进行，严禁随意突破。从政策法制确保耕地保护目标的实施。参考文献

［1］吴次芳.《土地资源安全的概念、研究内容及发展方向探讨》，见：谢俊奇、吴次芳：《中国土地资源安全问题研究［M］》，北京：中国大地出版社，2004，15~26

［2］王常文.《资源稀缺理论与可持续发展［J］》，《当代经济》，2005(4):-52

［3］王爱民.《人地关系的理论透视［J］》，《人文地理》，1999，14(2):38~42

［4］王礼刚.《可持续发展理论的现状分析及路径反思［J］》，《兰州商学院学报》，2005，21（3）：32~35

［5］周诚.《土地资源可持续利用之我见［J］》，《中国土地》，1995年（3）：15

［6］周亚鹏、许皞等.《土地资源可持续利用与我国土地资源利用对策［J］》，河北农业科学，2005，9（2）：88~92

［7］吴次芳、鲍君海.《土地资源安全研究的理论与方法［M］》.北京:气象出版社，2004年版