新时期城镇化安置模式水库移民“可行能力”缺失及重构

新时期城镇化安置模式水库移民“可行能力”缺失及重构

程世炎

江西省水利规划设计研究院江西省南昌市330029

摘要：水库移民是一项涉及面广、影响大的工作，任何政策、规划的确定不只是影响一个水库，更是影响一个地区的稳定。新时期水利水电工程建设大量采用城镇化安置模式，由此带来水库移民多维“可行能力”缺失。本文基于阿玛蒂亚•森的可行能力框架对该群体的多维能力缺失机理进行分析。

关键词：城镇化安置模式；水库移民；可行能力；重构路径

1城镇化安置模式水库移民概述

我国现行的移民生产安置方式主要包括农业安置、逐年补偿安置、城乡联动安置、二三产业安置、社会保障安置、退养安置、兼业安置、投靠亲友安置、自谋职业安置等安置方式。其中，城乡联动安置主要以城镇化安置为代表。小城镇是农村城镇化的必经阶段，是联结城乡的纽带和桥梁，是由当地一定的政治、经济、文化教育、信息和服务的中心而形成的，是推进地区工业化、现代化的重要载体。“弱化农业安置”模式下的城镇安置方式是一种过渡的状态，让移民的这种状态下有一个适应和选择的缓冲期，部分移民在全面适应城镇化安置方式，摆脱农业生产方式后，可以将所分配的少量土地进行流转，而无法适应城镇化的安置方式的移民可以通过流转土地，规模化发展经济农业，提高生活水平，最终达到双赢的局面。城镇化移民安置模式的基本要素应包括以下几点：一是财产损失补偿方式。补偿是财产征用人依据财产被征用人财产的货币价值支付给财产被征用人一定数额的资金，用以补偿其所受到的损失。补偿的基本出发点是恢复原状，并不能改善被征用人的生活水平。我国目前水库移民补偿标准较低，没有体现财产损失的市场价值。因此，移民所获得的补偿还不足以恢复和改善其生活水平，需要国家提供后期扶持。三是资源配置机制。资源配置机制是指由谁对补偿资金使用和生产安置途径的安排等作出决策。由于水库移民具有非自愿性，目前水库移民资源配置基本以政府为主体，但是以政府为主体的资源配置方式与发挥市场机制在资源配置中决定性作用的大趋势存在明显的矛盾，导致移民资源配置效率不能达到最大化。

2“可行能力”

阿玛蒂亚•森关于“可行能力”这一概念的提出最早可追溯到1979年斯坦福大学的一场以“什么的平等”为主题的演讲，他认为幸福不仅仅是一个人的财富或愉快的问题，而关乎于一个人设法谋生的能力，以及他能做于他而言很重要的事情的能力。阿玛蒂亚•森(1985)以及其后很多学者的研究，将“可行能力”定义为“能让一个人实现各种生活方式或过上高质量生活的能力”，指一个人能做的或是能够达到的事情或状态。而“功能性活动”又在一定意义上区别于可行能力本身，指一个人己经做了或经历过的事情或状态，既包括良好的营养、健康的身体、避免疾病等基本功能，也包括参加社交活动、自尊等复杂功能或个人状态。他将能力与功能的概念相互区分的同时，又强调两者相互联系一能力的高低决定功能实现的可能性和自由度。由于可行能力的不可观测性，阿玛蒂亚•森将“可行能力”具体指向一个人有可能实现的、可行的功能性活动组合，并在《以自由看待发展》一书中，列出了一个可行能力清单，包括了吃、住、行、教育、就业、社会参与等功能性活动。不仅如此，他还将这一理论融入到人的发展中，认为发展应以“以人为本”为宗旨、以能力和自由为衡量标准、以“可行能力”扩展为目标，人的发展应该是随着教育水平的提高、健康状况的改善、基本自由促进的经济增长，人的能力、自由和选择度亦得到加深和拓宽，帮助人们过上有质量的生活，获取更高的生活质量和发展能力。

3城镇化安置模式水库移民“可行能力”缺失

实践中城镇化安置模式却往往被简单化操作、曲解以及滥用，在“冲击”下导致城镇化安置模式下的水库移民多维基本“可行能力”遭受损失：第一，从传统“有土”安置方式转变为“无土”安置面临市场的波动，水库移民规避风险的重要生计资本丢失。第二，水库移民承担重要“造血”功能的人力资本出现失灵。第三，迁移距离和城乡二元结构的双重作用下，水库移民在社会融入上要面临由于地区差异以及城乡差异双重多维改变。第四，非自愿性质导致水库移民群体的“贫困文化”程度加深，“等、靠、要”以及“特殊公民”意识凸显，陷入“越扶越穷，越扶越懒”怪圈之中，甚至导致其重新陷入贫困之中。

4新时期城镇化安置水库移民“可行能力”重构路径

4.1建立移民安置过程中的风险化解机制

首先，“不低于原来生活水平”的安置目标需要调整，由于城镇化安置模式的生活转变是从农村→城市，与传统农业安置农村→农村以及城镇化安置城市→城市模式有区别，其参照物只是地域差异来说，新时期城镇化安置其参照物的变化则是地域因素和城乡因素，从农村生活被安置在城镇中安置目标应不低于以前农村生活水平，安置目标对于新时期城镇化安置移民显得更加不合理；其次，应对水库移民群体设置城镇化安置的门槛，并不是所有的移民家庭都适合城镇化安置，表面上这是对移民群体中的弱“能力”群体的排斥，实则是起到保护作用；再次，在选择移民城镇化安置点时应准确计算安置区人口容量、就业容量、公共服务容量，大幅度超出环境容量的城镇化安置势必会引起发展秩序的混乱；最后，安置距离上尽可能选取就近城镇化安置，防止地区差异因素、文化差异以及生活方式差异带来的潜在风险。

4.2重构核心“能力”

人力资本是“能力”重构和建设环节的重中之重，首先充分发挥技能培训作用，面向移民开展非农生产经营培训、外出务工培训或者结合地方特色进行新时期农村“电商”培训，尽量尽快帮助城镇化安置水库移民修复“失灵”的核心能力。具体实施中应把重点放在培训效率和培训目标的精准性、针对性上，在调研过程中，基层干部和移民户都迫切希望有针对性的技能培训可以来帮助他们脱贫，而目前进行的培训对于他们却是没有用的。我们应改变这种“从上而下”推行的培训体制，做好技能培训需求的前期调研和准备工作，以“参与式”思想重新定位，尽快恢复移民的“替代收入”功能。

4.3使用安置点提质战略以及产城融合战略

注重城乡统筹，从安置地及县域自身资源优势出发，充分抓住现阶段国家新农村建设、新型城集镇化建设、异地扶贫搬迁等政策机遇，着力将安置点进行“三结合”提质打造，高起点规划、高水平设计、高标准建设，除满足《移民条例》有关移民搬迁安置基本要求外，还应通过“文、教、卫、交、讯、电”等公共服务基础设施配套，通过推进城集镇“绿化、美化、亮化、序化、数字化”等五化建设，打造安置点自身特色，把安置点作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的关键节点和重要纽带，建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。移民城镇化安置关键是提高移民收入。因此，应积极稳妥壮大城集镇经济总量，通过税收优惠、政策引导和项目支持等办法积极招商引资，合理引进企业和项目，帮助移民转变生产生活方式。根据当地资源优势发展特色产业，增加移民就业岗位，并创造有利于移民就业增收的劳务机制和途径。将加快县域产业园区建设与移民就业创收结合起来，强化移民技能培训，增强移民的市场适应能力，促进移民就业增收。通过产城融合战略，城集镇安置点的发展必然带动区域经济发展，最终实现二者良性互动，区域经济协调发展。

参考文献

[1]段跃芳,窦春锋.水库移民城镇化安置模式:基本要素、制度障碍及体制安排[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2016,v.38;No.17701:14-18.

[2]段跃芳,赵旭.水利水电工程移民城镇化安置:特征、问题及机制创新[J].城市与环境研究,2016,No.903:86-98.

[3]周毅,顾梦莎.新型城镇化安置水库移民的规划实践—以温州市永嘉县南岸水库移民安置为例[J].人民长江,2015,v.46;No.57522:107-111.