我国城乡规划管理体制改革研究的进展与展望陈志军

我国城乡规划管理体制改革研究的进展与展望陈志军

陈志军

博罗县规划编制研究中心516100

摘要：城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新的阶段，要求城乡统筹成为一体化、工业与农业、城市与乡村、城镇居民和农村居民作为一个整体，兼顾全局、统筹谋划，通过体制改革和政策调整，改变原有各自发展的城乡二元体制格局。在城乡一体化的进程中，

城乡规划管理是组织编制和审批城乡规划，并依法对城市土地的使用和各项建设的按票实施控制、引导和监督的行政管理活动。新形势下的城乡管理规划取得了新的进展，但从长远来看，规划管理的具体实行仍有很长的一段路要走。对国内现有研究文献进行了梳理，并展望了未来研究的重点。

关键词：城乡规划；管理体制；研究进展

城乡规划管理促进经济、社会和环境在城市空间上的协调，保障城市健全、可持续发展，维护城市的公共利益，保护城市建设相关方面的合法权益。为保障政策的有效实施，加强城乡规划管理，协调城乡的空间布局，改善城乡居民的居住环境，由人民代表大会审定通过的《中华人民共和国城乡规划法》正式出台，法律法规的出台意味着城乡规划一体化将会纳入政策监管的轨道，保证了规划进程的有序进行，为一系列规划项目提供法律引导和支持。

一、城乡规划管理一体化的认识以及现行情况

在城乡规划的问题上，主要倚靠现代科学技术在城乡规划管理中的应用和城乡规划专业技术手段的发展和创新。如今城市化飞速发展，城市郊区化面积不断增加，而新农村的建设也不断取得新的进展。街村建设是新农村建设中的重中之重，以农业生产改革、提高农民生活水平、整顿村容乡风、管理实现民主为目标进行建设，坚持贯彻落实政策，做到实事求是，并结合当地实际情况，通过体制改革以及政府执行力的敦促，基础设施建设方面取得突破性进展，如铺设了整齐划一的水泥路，在道路复杂的村镇建桥，改善村委会的办公环境等；在农业发展的规划上，进行以生态文明为主的大棚菜和农业实施修建，发展绿色、高效、实利的新农业生产模式，改善了农民的生产与生活，使农民得到最实际的利益；在对农村资源的开发上，除了对农业资源的开发，还有对农村景观旅游资源的开发，围绕原汁原味的村舍实行保护性的商业开发，通过启动农村旅游开发项目，进一步促进了农村整体环境的改善；在城乡规划一体化进程中，最重要的就是以城带乡，以城市庞大的经济资源和能力来带动农村的发展，最终实现城乡的共同发展。城市在一体化进程中，城镇的带动是一体化最重大的意义所在，目前我国城乡一体化中城镇主要是为乡村提供各方面资源的支持，同时以城带乡，逐步迈向一体化。

二、城乡一体化过程中的问题

城乡一体化并不是不计后果的盲目发展，要以科学发展观为指导，随时随地变行方案进程。把城市和农村的发展统筹成为一个整体，充分发挥城市的带动作用，将城市与农村发展的牢牢结合在一起，为达到城乡共同发展的目的，要把城市规划建设作为首要，在把握城市总体布局的前提下，现行的城市规划，部分地区出现规划混乱，影响城市原有功能实施的情况。在发展过程中对政策贯彻实行的力度大大削弱，导致很多规划方案搁置甚至浪费资源，没有把科学发展观做为统筹发展的指导方针，城市功能的发展也有待于进一步的完善。

（一）城乡规划管理体制改革不彻底，一体化进程阻碍

在政策实行的过程中，没有做到兼顾城市与乡村同步稳定和谐发展的宗旨，城乡发展呈现双边分离局面，过渡利用农村资源，对资源的无序开发，使农村成为城市经济发展的跳板，城乡之间不但有收入差异，还表现在城镇发展速度过快，在一体化的规划中明显与农村的发展不和谐进行。

（二）城乡规划管理破坏生态环境的不利因素

一味追求新城与新村的开发，忽视了对生态环境的保护，这是一些落后地区普遍存在的问题。生态的倒退换来经济的发展，这样的取舍某种程度上来说，也是一种经济的退步，并不是规划管理正确的发展方向。

（三）政策落实不到位，政府执行力有待商榷

《城乡规划法》的出台是对城乡一体化有力的促进，如果政府能够切实按照法规实行，落实发展过程中的每一个环节，在规划之前做考察、规划过程中征集民意，确实保障政策法规的落实，保障城乡之间无缝链接，发展才会协调有序的进行下去。

三、对做好城乡规划管理一体化的建议

通过对城乡规划管理一体化的理论认识，对城乡规划一体化进程的把握，我们可以从两个方面来思考未来规划管理一体化的发展。首先，把城镇与农村作为一个整体来考虑，就要以人为本，这是科学发展观的核心，也是中国共产党人坚持全心全意为人民服务的根本宗旨的体现。坚持以人为本，重视城镇居民与农村居民的意见反馈，一切政策从民出发，为民谋利；一体化的水平决定着城乡今后发展的水平，既要着眼于当前的形势，又要将眼光放长远，为未来做合理化的打算；对于推动总体规划的具体实施办法，可以根据编制规划的要求，广泛的征求多方群众以及专业人士的意见，同时配合政府有关部门的大力合作，鼓励公众建言献策，积极为规划管理办法提出建设性的意见，在重要的规划管理方案实行之前，应该让有关部门把方案实行的公告张贴在意见栏或是政府的网络门户网站，方便公众及时进行建议和监督；同时建立专门的的咨询研究部门，对重大的规划管理问题进行专题研究，把每一个规划的方案进行细化，规划部门要结合决策结果和民意调查，进行城乡规划，不断对城乡管理机制进行创新，提高工作效率，强化服务意识。其次，城乡规划管理一体化强调协调性的同时，更要注重特色发展。有些规划管理办法对协调性的理解有所偏颇，把协调误认为是一致，这种情况不利于农村个性发展，长此以往会导致农村成为城镇的发展附属品，失去了后续发展的活力。对于有着独特地域特色的城镇，在进行城乡一体化规划的过程中，应保持城镇园原有的个性机制；地方政府要超前做好未来中长期基础设施的需求和预测规划，为提高基础实施的利用率打下基础，将城乡基础设施的发展纳入未来一体化的总布局之中。

四、城乡研究展望

中国城乡规划管理体制研究成果的梳理中，我们可以看出中国城乡规划管理体制改革的复杂性。这种复杂性不仅是因为规划管理体制改革受到地方经济发展水平、地方行政管理水平、规划管理队伍素质等内在因素的影响，而且其还要受国家相关法律法规完备程度、国家—社会关系变迁、行政体制乃至政治体制等外部环境的制约。根据国内研究现状，本研究认为，未来相关研究可在以下几个方面予以加强。

（一）重视规划管理体制改革的根植性，对外来理论在中国的实际应用进行评估

改革开放以来，国外学说如潮水般涌入中国，规划领域也不例外。借鉴国外先进的规划管理经验是推动中国规划管理体制改革的一条捷径。在实践中，伴随着行政性分权、市场化分权和社会分权，我国的规划管理体制变革与西方存在着某些趋同性。如规划管理科学化、法制化和民主化，建立规划督察员制度等。但由于规划管理体制所根植的背景不同，任何国家的规划体制都不可能成为我国规划管理体制改革“临摹”的范本。福柯(MichelFoucault)曾指出，假如想脱离当代的现实而去构想、制订出有关某种社会、思想、文化的整体方案，这种做法是危险的。任何国外的规划理论都有其应用的前提条件及与之相匹配的“土壤”，在解决中国实际问题时，这些学说可能面临“水土不服”的问题，甚至会出现“南橘北枳”的现象。因而，在引入西方规划理论时，首先应对这些理论在中国的适应性进行预评估。当这些理论运用到中国具体实践后，具体产生了哪些绩效，出现了哪些问题，更应进行及时的评估。在此基础上，方可提出外国学说中国化的“变种”，以此适应中国的“土壤”。

（二）关注行政体制改革，推动规划管理体制改革的相关研究

城乡规划管理作为行政管理的一部分，规划管理只有在现行行政体制、政治体制的许可下才能正常运行。任何制度改革其实质都是一个制度选择的问题，用一种规则替换现行规则。根据规则所处位置、抽象程度与影响力，布坎南(JamesMBuchanan)将规则(制度)分为元规则、一般规则与专门规则。元规则是最高层次的规则，它是一种规定如何制定、如何选择一般规则的规则。当前城乡规划管理许多根本性问题的解决，需要对较高级次的规则甚至元规则做出调整和选择。一方面，在当下中国，不对规划管理的“元规则”进行适度调整，规划管理的许多涉及根本性的制度问题将得不到真正的解决。最典型的是城乡规划公众参与，近20年来规划学界持续呼吁，实践也做出了大量探索，但在整个社会参与缺少必要制度支撑的情况

下，规划公众参与现状仍不容乐观，或者说没有实质性的突破。另一方面，新世纪，中国进入了制度创新的发展阶段，出台了《行政许可法》、《物权法》等一系列法律，并对《城市规划法》进行了较大修订。依据这些法的精神，应进一步地深入研究如何改进规划管理的运行机制。

（三）推动横向规划管理整合，加强规划管理的社会化研究

近半个世纪，西方国家公共行政走出了一条由“科层制治理”到“新公共管理”，再到“后新公共管理”、从“理性建构”到“社会建构”的治理变革之路。对于我国现阶段而言，规划管理改革面临着双重任务:完善规划管理的科层运行机制和超越规划管理的科层制。对照韦伯(MaxWeber)提出的现代官僚制精神，中国规划管理存在理性精神阙如、人治色彩凸显等诸多不足，亟需以合理划分上下级规划事权为切入点，理顺、完善我国规划科层管理的运行机制，同时，又要超越规划管理的科层制，推动规划管理的社会化。近20年，规划管理的“集权”与“放权”改革都没有超越“一元”主导规划机制的模式，规划垂直管理实质是一元主导规划的强化。在利益多元化和利益博弈常态化的现实语境下，亟需加强横向政府规划管理的整合和规划管理社会化研究，推动规划管理由“管制型”向“治理型”的转变。

五、结束语

城乡规划管理改革的目标取向是建立高效有序的规划管理运行机制、完善的规划管理体制和健全的规划管理法制。从内容上看，城乡规划管理是从规划议题设置、规划研究到规划编制、审批、实施、监督和评估的过程；从形态上看，规划管理不仅涉及到上下级政府间、横向政府间和政府部门之间的规划权力配置及其关系形态的制度建设，还广泛地涉及到政府与社会之间“权力”与“权利”的配置。规划是城乡建设的首要，建立城乡一体化机制，实施合理的城乡规划，空间布局的一体化需要规划先行，从更高的层面、更广的视野来考虑城乡的布局；加强农村基础设施建设，推进城乡基础设施一体化；按照优化生产力和人口布局的要求，一体化进程不断加快，结合产业结构的调整，扶持农业，促进工业，转变生产方式和经营方式，实现传统农业向现代农业跨越式发展。因地制宜，科学发展，合理规划，重点推广，切实贯彻政策法规，走群众改革路线，将城乡规划一体化作为全局性、综合性、战略性和公益性的重要工作。改革开放三十年来，由于政策的倾向，使城市和乡村发展产生差异，贫富差距逐渐扩大，城乡规划一体化是一个改变过去状况的契机，协调原有的工农关系、统筹城乡经济发展、解决城乡收入不均等问题；统筹城乡一体化，安排城乡社会事业发展的投入，使较多的资金流入发展缓慢的农村，促进农村教育、科技、文化、卫生等各方面的发展。城乡一体化建设兼顾各方面利益，减少了社会发展过程中不稳定的因素，维护和实现了社会公平正义，调动各方积极性，形成和谐相处的新局面。

参考文献

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