浅谈城市轨道交通PPP项目要点

浅谈城市轨道交通PPP项目要点

李秦

中铁武汉电气化局集团输变电工程有限公司湖北武汉430074

摘要：轨道交通是城市的动脉，也是城市发展的战略选择。在轨道交通领域灵活合理地运用PPP模式既能解决政府建设资金的匮乏，也能改善运营成本大、收益低的困境，无疑将为轨道交通的发展增添助力。

关键词：轨道交通；PPP项目；项目要点

1PPP模式的概念及在城市轨道交通中的意义

PPP（Public-PrivatePartnership），即我国现行法规政策中所称的“政府和社会资本合作”。目前是指政府与私人组织之间，是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

轨道交通属于准公共产品，且具有较强的正外部性，可以由政府直接提供或者由私人部门通过市场行为提供。目前政府单一的财政投入已经无法满足不断增长的轨道交通建设需求，国有地铁运营公司也面临着巨额亏损的困境。一方面，由于轨道交通具有一定的公益性，无法单纯依靠票价收费方式收回建设和运营成本；另一方面，由于地铁公司属于垄断经营者，其本身也缺少主动降低运营成本以及提高运营管理效率的激励机制，进而导致管理效率低下、服务水平不足的状况。为解决轨道交通发展的困境，打破政府投资和垄断经营的局面，在轨道交通建设领域尝试开展PPP模式成为国内城市管理部门近来来不断探索的命题。

2城市轨道交通PPP项目要点

2.1轨道交通PPP项目离不开强有力的法律和政府支持

项目能否落地并实施首先离不开法律和政策层面上的支持。需要政府从法律和政策层面上鼓励在轨道交通领域应用PPP模式，还需要与之配套的土地、财税、投融资等相关法律政策的同步支持。

首先，轨道交通综合开发的相关法律缺失，各地基本还没有涉及及建设模式、融资、沿线土地综合开发事项的政策法规，政府方面可以通过采取一事一议的方式为政府与社会资本合作建设轨道交通项目提供支持。其次，发挥政府部门间合作联动机制，尽可能减少审批时间，加快项目审批流程，提高政府决策效率。最后，与社会资本建立有效的沟通机制，听取社会资本的意见，充分实现合作共赢。

2.2轨道交通PPP项目运作模式的合理选择与创新

PPP模式的成功需要结合考虑项目所在地区的经济社会发展的实际情况与战略指引。轨道交通作为一种准公共产品，引入市场化的做法就需要从经济利益的角度、从政府和社会资本的责任分担等各个方面进行综合评估，使得PPP模式满足各方对轨道交通建设运营的要求，在政府与市场职能转化方面找到最佳平衡点。

2.3轨道交通PPP项目财务处理实务要点

（1）项目回报机制

采用政府可行性缺口补助的模式。目前采用较多的是基于预测客流量的票价补贴机制。项目决策和招商谈判阶段，客流预测直接影响各方对未来客运收入、政府补贴力度的预期和判断，政企双方皆面临来自客流预测不准确的风险。为此需要采取多种方法以减缓客流预测风险。

（2）项目资产的归属确认问题

根据相关会计准则，对于项目公司所建造或购入的基础设施，如果在PPP项目合作期间及期满后，社会资本能够始终控制该基础设施的使用，那么就应当确认为只有的固定资产；但是如果在项目合作期间，政府能够通过政策监管及/或合同约定的方式对该基础设施的使用及期满移交实施控制，那么社会资本就应当根据企业会计准则解释第2号的具体规定，或者作为一项公共收取费用的权利而确认为无形资产或者作为一项无条件像政府收取可确定金额的收款权利而确认为金融资产，亦或是无形资产及金融资产两者兼而有之。

（3）轨道交通项目资产折旧与摊销问题

根据会计准则的规范要求，需要企业在固定资产使用期内计提折旧成本。将加剧轨道交通企业运营经营的亏损，影响企业的融资能力。为了提升项目公司的融资能力，势必需要通过各种方式提升项目公司的盈利能力，实践中，通过注资包括注入经营性资产做大项目公司资产体量、加大政府补贴数额等方式是较为常见的做法。

（4）设立合理的调价机制

票价和客流量是轨道交通市场化运作的两个核心要素。政府与PPP项目公司之前应建立相应的收益动态分配及调整机制，确保政府与PPP项目公司之间的收益风险在双方各自可控制的范围之内。考虑到轨道交通PPP项目合作期限较长，未来的人工成本、物价等因素的变动都会与项目公司的盈亏情况密切关联，因此PPP项目合同中应当设定合理的调价机制，并应结合人工成本、物价指数等因素的实际变化情况，适合调价公式按相应调价周期对约定票价水平进行动态调整，以减缓政企双方均会面临的收益变动风险。也为设置更合理的票价及为公众提供更加优质的交通出行服务奠定基础。

3轨道交通PPP项目税收处理实务要点

PPP项目政府补贴是否纳入各项计税基础、中央税收优惠政策实施细则、地方政府补贴、奖励规定的不明确。需要国家政府、财政部、发展改革委、人民银行、各级地方政府等出台明确的系统性的税收优惠、税收返还、财务资金发放、税收减免、补贴、奖励规定等提供强有力的法律和政府支持。

4轨道交通PPP项目政府补贴及土地资源补助实务要点

4.1政府补贴形式

轨道交通PPP项目通常有三种补贴模式：按车公里数补贴模式；按客流量补贴模式；现金流补贴模式。不同的政府补贴模式直接关系到PPP项目风险分配和收益回报，合理的补贴模式既能促使项目公司提高服务效率和质量，又能保障项目公司获取合理收益。

4.2轨道交通项目周边土地开发与操作

轨道交通作为一种典型的地方公共品，其巨大的社会效益凝聚在周边的土地溢价上，由于轨道交通的存在，周边区位交通可达性大大提升，由此带来的土地增值。如何利用土地增值补偿巨大的轨道交通建设和运营成本是值得国内各地实践探索的。

5结语

在轨道交通领域应用PPP模式时，应研究和借鉴其他城市的成功经验，取其所长，结合自身所在的地区经济社会发展的实际情况，合理选择运作模式；积极创新投融资模式，拓宽融资渠道；引进先进运营理念以及投资经验，审慎选择合作伙伴；建立科学合理的风险分配，合理设置投资回报机制。各地政府应加快制定和完善相关法规政策制度，进一步鼓励与推广PPP模式以助力当地的轨道交通项目建设，增强对社会资本的吸引力。

参考文献

[1]从会悦，张园，丁静.我国城市地铁项目融资中PPP模式运用的研究[J].建筑管理现代化，2007，5.

[2]周兰萍.PPP项目运作实物，2016.5

[3]国家发改委于2015年1月16日出台《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）