法律问题的争论不可再无果而终——关于“养路费征收是否合法”争论的思考

法律问题的争论不可再无果而终——关于“养路费征收是否合法”争论的思考

胡洁涛

胡洁涛

(河南质量工程职业学院，河南平顶山467000)

中图分类号：C915文献标识码：A文章编号：1673-0992（2009）06-043-02

摘要：2006年下半年，持续了几个月的关于养路费征收是否合法的争论终于逐渐平息下去，但是它反映出的问题却值得我们认真思考——公民的法律意识正在迅速提高，而把与时俱进、依法治国作为自己内在要求的政府必须顺势而动，加快自身的法制进程。

关键字：立法解释；法律意识；答疑机制；法治建设

2006年的下半年，关于养路费征收是否合法的大讨论，无疑是各种媒体上最热门的话题之一，各种观点纷纷登场，一度使争论进入白热化。本文在此无意对“养路费征收是否合法”这一问题发表看法，仅就这场争论作简单的分析和评议，同时也谈谈自己对该争论的一点思考。

一、关于争论的起因

这场大争论的直接原因在于2006年7月23日，郑州市交通管理部门在扣押一辆吊车后向媒体的通报：该辆吊车从2003年2月1日至2006年7月，共偷逃30个月的养路费。应缴纳养路费、滞纳金等各项费用共约76万元1。此事件的公布，引起一些学者的关注，同时指责天价养路费合法但不合理。但此时并未引起明显争论，真正的导火索是中国青年政治学院副教授周泽的一篇评论《养路费：最近六年都是违法征收》。该评论的发表如一石激起千层浪，迅速引起各地交通部门的强烈回应，争论由此全面爆发。

二、争论中的各种观点

养路费征收违法最强烈的坚持者无疑是中国青年政治学院副教授周泽，其两度撰文公开指责养路费征收不仅不合理而且不合法。坚持此观点的学者还有中国政法大学教授张树义和北大法学教授姜明安等，他们坚持养路费征收违法的基本观点是：

第一，养路费征收违反了《公路法》第36条的明文规定。《公路法》第36条规定，通过征税而不是收费筹集公路养护资金，同时该条授权国务院制定依法征税的具体实施办法和步骤，而不是收费的具体实施办法和步骤。因此国务院及其相关部门制定收费的实施办法并继续征收养路费，违法了《公路法》的规定。

第二，养路费征收也违反了《公路法》的立法意图。《公路法》1997年颁布，1999年10月31日修改时，删除了第36条第二款关于“费改税前仍可征收养路费”的规定，并删除了第76条有关欠缴公路建设养护费用的罚则。其意图很明显，就是要实行“费改税”。可是有关部门到现在仍在征收养路费，显然违法了立法意图。

第三，养路费征收违反了《立法法》。我国《立法法》规定，对非国有资产的征收事项，只能制定法律。对车主征收养路费显然属于对非国有资产的征收，理应制定法律，而目前作为养路费征收依据的却完全是法规、规章，这显然违反《立法法》的规定。

反对养路费征收的，除了学者外，还有一些车主和律师，他们没有采取“笔伐”的方式，而是用诉讼手段反对养路费征收。2006年8月28日，河南南阳一司机将郑州市交通局告上法院，指责交通局收取养路费属违法行政，要求法院确认交通局的行政处罚违法。2006年9月1日，江苏常州市律师章祥兵以常州市公路管理处对车辆所有人征收公路养路费的行为是行政违法行为，将常州市公路管理处推上被告席。2006年10月16日，北京律师宋成军将北京市路政局起诉到了宣武区法院，请求法院确认被告向其征收养路费的行为违法，退还其缴纳的3080元。

也有部分学者认为征收养路费合法，如国家行政学院法学教授杨小军，他认为，《公路法》提出要实施以税收养路，表明了一种趋向，但得不出马上实施的结论。删除了养路费条款，但没有禁止，说明是要进行转制，只不过这里删掉了，那里要接但没有接，衔接出了问题。立法部门和行政部门出现了脱节问题，但不能说明执法部门违法征收，这是两个问题。

三、关于争论的分析和思考

从争论的过程中，我们可以看出，就养路费征收问题，反对方和支持方争论的焦点在于交通部门征收养路费是否有法可依或者说依据是否合法。而争论的关键则在于对《公路法。第36条的理解问题。反对方认为《公路法》第36条要求政府用依法征税的办法筹集公路养护资金，且只授权国务院就如何依法征税的实施办法和步骤作出规定，而不是就收费的实施办法和步骤作出规定。所以国务院及其部委在《公路法》实施已七年之久，仍只规定如何收费而不制定征税措施是违反《公路法》第36条规定的。而支持方中的交通管理部门却认为《公路法》第36条是授权国务院就税费改革的实施办法和步骤作出规定。所以何时改，如何改是由国务院决定的，既然国务院目前作出的是“收费”决定而不是“征税”决定，那么收费就是合法合理的。至于支持方中的杨小军教授，从其言论中可以感受到他其实是站在比较“温和”的立场，认为征收养路费“合法但不合理”之所以造成如此局面，是由当前国情所致。我认为杨教授所言确是实情，立法与执法的脱节，是当前我国比较普遍的问题，正如他所言，“许多法律都面临这样的问题”，“这需要有一个过程”。

在我看来，这场争论其实是以部分律师、学者和车主为代表，与交管行政部门进行的一场利益较量。从事态发展的整体上看，尽管反对养路费征收一方赢得相当数量民众的支持，但是这场利益较量，最后注定是不了了之。原因很明显，前面曾提到，这场争论的关键在于对《公路法》第36条的理解问题，那么所有懂法律的人都知道，根据我国《立法法》的规定，对立法机关制定的法律的具体条文产生歧义的法定解释机关应该是全国人大常委会，所以不管是车主还是交管部门，都不是养路费征收是否合法的真正决定者，他们只是被执行者和执行者。而在这场持续几个月的争论中，尽管周泽副教授和宋成军律师都曾各自分别上书全国人大常委会要求审查养路费征收问题，全国人大常委会始终没有正式回应争论的各方，而只是以全国人大法工委、国务院法制办负责人答记者问的形式非正式地表明了一下自己的看法。拙见以为，其实这已经很清楚地反映出全国人大常委会的矛盾境地：全国人大常委会非常明白征收养路费不合理且非改不可，但他更明白这个问题如杨小军教授所言，“是需要有一个过程”，也是“许多法律都面临的问题”。即使他以正式的立法解释或审查决定的形式支持车主方，车主们也将只能得到一个口头承诺，而无法立即实现其期待的利益，而且还会使最高权力机关因无法实现民众法律利益而陷入十分被动的工作局面；而如果他以正式的法定形式支持交管部门，那么车主和学者们“讨伐”的矛头就会立即转向全国人大常委会，也会使整个政府在这个问题上彻底失去民心，这样的话，对我国的法制进程将会产生非常不利的影响。所以，作为我国法定的常设最高权力机关，全国人大常委会只能避实就虚，以非正式的答记者问形式婉转地表明自己的看法，好让各方都知难而退，偃旗息鼓。

持续了几个月的激烈争论，如全国人大常委会所期待的那样，终于平息下来，但是我们的思想不能因此就停下来。这场争论给我们留下了许多值得思考的东西，至少我们应该意识到这样两点：首先，部分公民为了自己的切身利益而利用媒体或诉讼等文明的、合法的手段与政府管理部门据理力争，并能在全国引起强烈的响应，这充分反映出我国公民的文明程度和法律意识已经明显提高，他们已经走出了要么是“顺民”，要么是“暴民”的时代。这种现象是值得赞扬和推动的，这是时代进步的象征，是改革开放的成果。另外，这场争论的起因是出于对政府执法合法性和合理性的质疑，但却因缺乏全国人大常委会的明确立场而失去争论的意义，不了了之，立法机关的态度让人很难排除“护犊子”的嫌疑。这充分说明从某种角度讲，我国立法机关自身的答疑机制及政府的法治建设已经落后于相当数量的公民的法律意识。这对实现法制社会是一个非常不利的因素，因为政府的法治意识提高与否对实现依法治国的影响是至关重要的，特别是在中国，因为我国当前法的现代化是以外源型和立法主导型为主的国家。所以我认为，这场争论虽然是暂时平息下来了，但问题并没有得到解决。这种政府法治建设与公民法律意识的迅速提高不同步的现象，必将还会不断引发其他各种法律问题的争论。而如果这种现状长期得不到改善，类似的争论仍然还是无果而终，那么将会严重挫伤公民的法律信任感，进而影响我国的法制进程。所以，我认为这场争论的结果足以作为为政府敲响的警钟——必须认真加快我国政府自身法治建设进程，以迎接法治时代的到来，只有这样才能与时俱进、永葆执政青春！

参考文献：

[1]引自《中国青年报》2006年8月8日

[2]见《检察日报》2006年8月23日

[3]上述三个案例见《华夏时报》2006年11月3日

[4]《华夏时报》2006年11月3日