完善我国权力运行监督和制约机制的研究

完善我国权力运行监督和制约机制的研究

蒲斌

（四川大学，四川成都610207）

摘要：健全的权力监督和制约机制是保障权力正确运行必要前提。然而，在现实生活中，我国权力制约与监督机制存在一些问题，同时，公众缺乏行使宪法赋予个人的监督权的意识，这为权力寻租以及腐败提供了滋生空间，极有可能威胁到我国的政治稳定和经济的可持续发展。因此，加快构建权力运行监督和制约机制，完善权力运行监督和制约的法律体系，让权力在法律的规制下运行，预防腐败的发生已经是我国面临的紧迫问题之一。

关键词：权力监督；权力制约；制度建设；预防腐败

1．权力监督和制约的一般理论

1.1权力的监督和制约是预防权力滥用和权力腐败的必然要求

由于“人性恶”的原因，拥有权力的人滥用权力的可能性是一直存在的，并且若无机制对其进行规制，那么使用权力的人将会一直到遇到有界限的地方才会停止滥用权力的行为。这是权力运行固有的特性，这种特性的存在极大要求我们必须对权力进行制约和监督，以防权力的滥用，否则，权力滥用到一定程度将会带来权力的腐败。所谓权力腐败，是指执掌权力的某些机关或个人违背公共权力为人民所赋与、权力的行使需为人民谋福利的性质，滥用权力或偏离公共职责，借职务之便利为个人或集体谋取特殊利益。权力腐败是一个动态的运动过程，是使国家政治生活发生病态变化的过程。古今中外的历史揭示出了权力腐败的实质就是权力的滥用，所有的权力腐败现象都是由于没有权力的监管和制衡导致权力运行出轨、越轨所导致的结果。因此，加强权力的监督和制约是防止权力滥用和权力腐败的内在要求。

1.2权力的监督和制约是一个长期性、普遍性问题

对权力进行监督和制约是人类社会必然共同面临的问题，无论是资本主义国家、社会主义国家，抑或是原始社会、奴隶社会、封建社会都存在权力滥用的问题，历史的每一阶段都会出现如何对权力进行监督和制约的问题，对权力进行监督和制约也是历史发展的必然结果，例如：在原始社会，对公共权力进行制约主要是通过氏族选举、氏族会议等进行。在奴隶社会，对权力进行监督制约的途径是通过信仰、风俗、宗法、法制及专门机构等。在封建社会，对权力进行限制的途径有法律、宗教、道德等，无论从东方专制政体到国家与社会相对西方民主政体都是这样。“在西方，宗教有时侯会凌驾于皇权之上，此外对权力都具有一定约束作用的还有家族、商会、行会、城市等自治性组织。”[1]在资本主义社会，绝大部分国家采用的是三权分立的方法和手段来制约权力，通过权力间的制衡，达到防止权力的滥用的目的。

2.目前我国权力监督和制约机制方面存在的问题

2.1权力过于集中，制约监督缺失

目前，由于现行政治体制的影响，我国的政治权力结构是党领导一切的权力高度集中的一元化领导体制，它产生于抗日时期，是为加强党的领导，统一抗日民族统一战线，使得在抗日根据地中，群众工作、经济工作与军事行动能紧密结合而采取的一项重要政策。这种领导体制在当时战争年代对于党领导人民取得抗日战争和解放战争的胜利是完全必要的。但是，在和平建设时期确无疑暴露出了其党政不分、以党代政、权力过于集中的显著特点或严重弊端。而权力过分集中，决策权、执行权和监督权于一体，最后往往集中于地方党委甚至书记个人的手中。我们虽有相应的权力制约监督机构，但实际上却缺失对权力运行过程和环节的制约和监督。英国历史学家阿克顿曾断言，“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。”我国官员腐败事件之所以频繁发生，权力过于集中、制约监督机制缺失是一个最根本原因。

2.2上下级间的相互监督工作制处于“虚化”

从目前我国权力制约监督机制的实际运行中来看,我国实行的是自下而上的领导体制，下级往往只对他的上级负责，下级的权力实际上直接来源于他的上级领导，并且上级领导对于下级的奖惩升降具有一定的决定权。因此我国目前主要采取上级机关对下级机关、领导对部下的上对下制约监督。这种制约监督体制导致党政部门“一把手”领导，在无下级对他行使权力进行有效监督制约的情况下，不可避免的会出现个人专断现象甚至滋生腐败。而上级对下级的监督中由于上级领导监督对象过多，且在时空上存在一定的距离，无法有效获取监督对象的信息，致使缺乏有效的监督制约。

2.3法规制度不健全，权利与权力间立法不平衡

自改革开放以来，我国的立法工作在全国人大的指导下取得了显著的成效，民事领域和经济领域的立法工作得到了突破性的进展，为我国经济的快速稳定发展提供了制度保障。相比之下，宪法赋予了公民诸如监督权、言论自由、知情权等一系列个人权利以确保权利在一定程度上制约权力，但是，权利立法却明显滞后或缺失，权利与权力间立法出现极度的不平衡。一是权力立法与权利立法的明显失衡。由于《宪法》和《立法法》都明确赋予设区的市立法权，无疑会导致行政权立法过多。此外，在立法中对于行政权进行限制性的规定过于笼统，使得权力滥用的现象比较严重。而公民、法人和其他组织等市场参与者的政治权利的立法却进展缓慢，漏洞颇多，公民权利根本无法制衡行政权力。二是管理权立法与监督权立法的严重失衡。“据有关部门统计，自上世纪九十年代以来，彰显管理权内容的法律法规，占同期出台的法律法规总数的85%以上，而体现监督行政权内容的法律法规却不到同期的1%。”[2]由于制约监督权力的法律法规严重缺失，对权力进行有效制约监督方面存在的空白和漏洞多，为滥用权力提供了便利条件，腐败现象日趋严重。

2.4社会组织监督机制不健全

目前我国对公权力的监督多数情况依靠公民个人自行监督。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。但公民个人监督意识普遍薄弱，且一般不具有法律专业理论水平和实践经验，对于监督的方式、举报的途径及控告的内容等没有一个正确的认识，因而不能充分地行使监督权，导致监督力度不够、监督效力欠缺，对权力运行是否越规、违法，群众缺乏知情权，很难起到制约监督作用。然而我国社会组织由于行政化色彩较严重，其权力多为政府授权，受政府的主导，法律地位及独立性无法得到有效的保障，致使监督权的行使不到位，公众对其公信力持有疑问，因此，为充分发挥权利监督，需寻找社会组织参与权力监督的实现形式。

3.关于完善我国权力运行制约和监督机制的思考

3.1健全国家权力制约监督体系，强化人大的制约监督作用

从我国现行的政治体制看，全国人大作为我国最高权力机关，代表人们行使立法权、监督权、决定权等重要职能。自新中国成立以来，全国人大通过不断地探索和努力，使得社会主义法制已基本健全，基本保证了整个社会在法律的框架内运行。但由于我国政治生活中党政不分等原因，导致作为“全权性”机关的全国人大对于权力运行的制约和监督明显滞后或力度不强，对于权力的约束基本是以自我约束、自我监督为主。“从国家的法律规范上讲，人大与中国共产党是互相监督和制约的关系。人大要接受党的领导，来自党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，但人大也可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党纪对人大、政府权力进行监督制约看作是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大在运用宪法和法律对各级党委和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。”[4]虽然，宪法中明确规定各级人大对于本级政府及其任命产生的工作人员有监督权、任免权，每年召开的各级人大会议，本级政府、法院、检察院都需要向人大报告工作，由人大对工作报告进行审议，这对有效地制约和监督权力的运行发挥了一定促进作用。但人大在我国政治生活中并未树立其应有的权威，对权力运行的具体过程和重要环节的制约监督方面还有待加强。

3.2完善下级对上级的制约和监督机制

在权利制约监督的机制运行中，应加强下对上的逆向制约监督和横向平行监督，而上对下的顺向制约监督只是作为辅助和补充渠道，有效的防止领导干部滥用权力。进一步健全完善下级对上级领导干部贪腐及滥用权力的检举、揭发、申诉、控告等制度，畅通反映问题的渠道，切实保障下级对党政领导干部行使权力监督和制约的民主权利。下级在执行上级领导的决策、命令、决定等过程中，若发现问题，应客观、公正、及时、毫无保留地向上级反映报告，避免一些错误决策造成更大损失，达到监督上级、纠正上级错误的效果。“横向平行监督层面，应赋予作为监督主体纪检机关与监督客体的同级党委、政府相同的级别规格即双方地位平等，以便客观真实地发现和了解在权力运作过程中深层次的问题，达到监督并纠正错误的效果。”[5]

3.3改革司法体制，实现司法独立

推进司法体制改革，首先打破司法机关尤其是检察院根据行政区域划分确定其执法范围。防止贪污腐败分子利用“本地主义”的庇护而贿赂、收买监察人员从而逃避惩罚。同时又有利于司法机关避免受到“关系网”干扰得以公正有效地行使司法权。从制度上保证执纪执法机关依法独立、公正地行使司法监督职能，实现司法机关之间进行交叉、又相对独立、且彼此制约的监督体系。其次，配合司法考试制度的改革，建立符合司法机关工作人员职业特点和司法规律的惩戒制度，督促司法机关工作人员公正高效廉洁司法，建立一套既能对司法机关工作人员违纪行为及时进行惩戒，又能保证司法机关工作人员独立公正办案的职业惩戒制度，保证司法机关工作人员的纯洁性。同时，由于我国政治体制的原因，地方的纪委实行的是双重领导体制，同时受到同级党委和上级纪委的领导。为保障纪委的独立性和权威性，以增强监督效力的行使，可改为由上级纪委垂直领导和向同级党的代表大会负责，纪委的干部任命、经费开支和人员编制均由上级纪委决定。其二要强化行政监察的职能。加强行政监察机关应有的监督权力，保证监察机关能充分发检查权、调查权、建议权等监察权力，保证监察机关应有的法律地位和权威性，充分发挥其监督作用。

3.4完善外部监督机制，充分发挥新闻舆论的制约监督作用

建立专业的社会组织行使监督政府权力运作的权利监督模式,组织成员可由由律师、教师等具有一定的法律专业水平的人员组成，能更好地运用控信访、申诉等监督渠道。政府通过简政放权，去除社会组织政化色彩，提升社会组织的自治性与独立性，实现权利监督从个体化走向组织化,从业余化走向专业化，通过专业组织充分发挥宪法赋予民众的评判、建议、控告、检举等监督权利，消除个人监督效力欠缺的困扰，使人民群众的监督权得以真正落实。同时加强社会组织监督的独立性与权威性。赋予社会监督组织合法性使其成为制约公共权力规范运作、遏制腐败现象蔓延、体现人民的意志，代表大众行使监督权。使得权力腐败受制于公民社会的“界限”,并进一步得到政治遏制和治理。“并且，在我国的政治生活中，新闻舆论不但在反形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风中发挥了重要作用，在反腐败斗争中也立下了不朽功绩。”[6]但目前我国的新闻监督的法律体系与现实稍有脱节，使得新闻舆论监督的作用未达到公众普遍的预期，一旦新闻工作者对地方的反面事务进行报道时，往往会受到一些阻力和障碍，譬如：威胁、殴打等甚至生命危险。因此，为了更好地发挥新闻舆论监督对于权力运行的监督制约效力，应构建保障新闻舆论监督的完备的新闻法律体系，保障新闻人的采访权和报道权，支持鼓励新闻舆论媒体对权力运行的监督制约，使社会民众的知情权得到保障等同时，充分发挥新闻舆论的监督作用。

4.结语

研究我国权力运行监督和制约问题，必须从我国的基本国情出发，摸索其有效途径和办法，探讨建立健全相关机制、体制和制度，其目的在于矫正权力运行的偏差，预防和遏制权力无限扩张，保证权力在法的程序和职权范围内行使，防止滥用权力、以权谋私现象的产生。建立结构合理配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强权力的制约与监督，这对健全我国权力制约机制，推动社会主义现代化民主治建设有着极其重要的指导意义和现实意义。我国的权力制约和监督也是一个动态的发展过程，会随着社会的发展，出现很多新情况、新问题，应随着我国现代化进程的发展和我国政府权力的运行现状而改变其策略和方法，分析总结我国政府权力监督制约机制的经验和不足，以改革创新的精神加强反腐倡廉建设的各项工作，充分调动各方面的积极性和创造性，探索加强权力监督制约的有效途径，保障公共权力的有效运行。

参考文献

[1]侯少文.监督的含义及其与制约的区别[J].中国党政干部论坛，2003（9）.

[2]中纪委．“数读”2016中央反腐“成绩单”[EB/OL].[2016-

01-13].http://fanfu.people.com.cn/n1/2016/0113/c64371-28047862.html

[3]余国林.根治腐败必须创新权力监督制约机制[J].上饶师范学院学报，2005（2）.

[4]王海军.试论党内民主与权力监督员制约机制的构建[J].中国特色社会主义研究，2008(5).

[5]林崇建、刘静萍:权力制约机制与党内监督体制改革[J].《理论与现代化》2001年第2期.

[6]詹绪武.建设和谐文化中的新闻舆论监督[J]．江西社会科学.2007(1).

[7]张泽涛.论新闻监督司法的制度设置[J]．诉讼法学·司法制度，2003年5期.

作者简介：蒲斌（1991年1月—），男，四川省泸州人，成都市双流区四川大学宪法与行政法专业硕士研究生。