浅议依法加强信访制度建设张晓云

浅议依法加强信访制度建设张晓云

张晓云1王顺东2

1.陕西省商洛市委党校；2.商洛市发展改革委员会

十八届三中全会提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道”，这标志着信访工作的法治化是党的依法治国方略的组成部分，也是完善信访制度的重要准则，更是解决当前信访工作各种矛盾的一个根本出口。

一、信访制度的发展历程及重要意义

就信访制度而言，由来它在中国古代历史和现代史中都是不同历史时期人民政治参与的重要渠道，也是实现和维护民主政治权利的具体形式。

（一）发展历程。1、中国古代信访制度简介。在尧舜禹时期，统治者设立了“诽谤之木”等允许民众对社会治理提出意见和建议的形式，还出现了告事、语忧和讼狱等诉求类信访模式。在奴隶社会，统治阶级设置了如“总街之廷”等接待信访的场所和大司寇、朝士等主管信访工作的官员，也形成了如“嘉石"、“肺石”等接受民众信访的形式。在封建社会，特别是在唐朝和明代，信访制度得到了完善和发展。一是对信访机构和接待人员的职责义务进行了明确和规范，如唐时监察御史负责“分察百僚，巡按属县，纠视刑狱”和“察酷吏豪兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者”；二是对信访工作人员实行责任追究制度，如明时规定凡打击登闻鼓，而有司不管不问者，要问罪；三是强调了信访秩序的维护，如唐太宗时规定：对自毁耳目者，先打四士，然后再依法处理；四是建立了实名信访制度，对实名信访件也称实封信件，处理这些信件一律须当庭拆阅，以防官员欺上瞒下、循私舞弊。

2、当代信访制度的发展。1921年中国共产党成立后，党在信访制度建设上没有形成体系，但党和军队的领导者重视信访工作，通过信访工作解决群众实际困难、改进军队工作，为新中国成立后信访制度的建设提供了宝贵的经验。1949年3月成立的中共中央政治秘书室专门负责为中央领导处理来信来访；信访工作会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件，形成了具有准法规性质的信访规范，信访诉求行为纳入了正式的政策法规体系中。1957年-1966年文化大革命开始之前，由于反右政治风暴的扩大化，人们正常的信访权利主张受到压制，但信访制度还是有所发展，如：期间制定了来京上访费用的解决办法，稳定首都的治安；建立永定砂石场，规训屡次进京上访者；修改和完善了“归口办理”制度、制定了信访档案管理办法等。文革开始后，信访制度受到了重创，信访成为林彪、“四人帮”压制不同意见、搜集黑材料和冲击党委、制造混乱的工具。粉碎“四人帮”后，1979年1月，中央纪委颁布了平反冤假错案、落实政策、重视信访的通告，来信来访总量猛增，中央采取了积极的应对措施：中央成立千人信访检查组，分赴各地协助处理信访工作；执行两分法信访工作逻辑，彻底解决实际问题，依法打击破坏信访秩序行为；以非正常上访采取收容遣送制度。1982年召开的全国第三次信访工作会议，制定了《党政机关信访工作暂行条例》，明确了信访机构设置、信访问题处理原则、信访工作人员守则等内容，为后来《信访条例》的制定提供了宝贵的经验。1995年召开了全国第四次信访工作会议，并通过了《信访条例》，于1996年1月1日正式实施，标志着信访工作开始进入了民主法制的轨道。

3、现行信访制度的确立。一是成立了国家信访局，将中办国办信访局更名为国家信访局，升级为副部级单位；二是建立了“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度，协调解决长期积累的信访难题；三是2005年重新颁布了《信访条例》，迈出了信访制度法治化历程中的重要一步，但没有从根本上改变原有的信访体制框架；四是中共中央、国务院于2007年颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，在更高层面上对信访工作提出了统一规范的要求；五是2013年中共十八届三中全会提出，“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，为信访制度改革指明了方向。

从信访制度的发展历程可看到：现行信访制度体现了社会整合的功能；成为怨恨释放的载体；扮演了维护社会稳定的角色；实现了权利救济的功能等，它的存在有其重要的意义。

（二）重要意义。探寻现行信访制度的理论基础，不能仅局限于对现代法制和当今社会的研究，应更多地关注传统信访制度所具有的深厚文化底蕴，更多地关注传统制度与现代法制之间的继承与发展。

1、现行信访制度的历史依据。信访制度的历史依据主要包括：政治思想史中的民本思想，政治制度史上的京控和直诉制度，法制史中的和谐调解思维和纠纷解决模式。（1）传统政治中的民本主义思想。正因为有以民为本的政治思想传统，我国历史上才有“进善之旌"、“诽谤之木"等信访设施和“公车司马令"、“知匦使”等处理信访问题的官员。新中国成立后设立信访制度，也是因为人民群众是执政党合法性来源的主要支持力量，更加需要信访制度将执政党与普遍群众联系起来，巩固党的执政地位和执政基础。这充分体现了民本主义思想在中国政治哲学中的传承和发展。（2）传统法制史中的直诉制度。如前文所述，我国古代信访制度是允许民众打破层级限制，直接到京城控告，新中国成立后的信访制度设立的初衷也是为了使中央高层和普遍群众之间建立一种信息沟通的渠道。中国古代的直诉制度可能是当今信访制度的”历史渊源’，邀车驾转化为现今的拦领导车队，上书则同今日的写信、电子邮件等方式，更明显的继承性体现在功能上作为直接传递民意的渠道，为民伸冤同时树立最高或上级政权的正面形象，进一步巩固权利的正义性和合法性。（3）传统法律文化中的和谐价值导向。我国古代法律文化中调解机制发达，追求和谐的价值导向，与其相伴生的是我国古代信访制度的道德教化和说理教育。现行信访制度的一个基本原则就是思想疏导和解决实际问题相结合，实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，应该说，现行信访制度借鉴了传统法律文化中的调解和教化功能，继承了用和解、说服教育方式和化解矛盾的传统。

2、现行信访制度的意识形态依据。意识形态对于建立具体的政治法律制度具有巨大的影响作用。群众路线是中国共产党夺取政权的“三大法宝"之一，密切联系群众是党的优良传统，信访制度便是执政党群众路线的产物，群众路线是现行信访制度的意识形态根源。“信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现‘为人民服务’的承诺，它的行为手段本身能使人们看到党‘密切联系群众’，‘从群众中来，到群众中去’的意识形成效果。因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性"。群众路线作为意识形成和党治国理政的主要方针，对于信访制度的产生、发展和创新起着至关重要的作用。应该说，只要群众路线一直作为主导性的执政理念，那么由此而产生的信访制度就具有强大的生命力。

3.现行信访制度的法律依据。宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”信访制度的设立是为了促进执政党更加密切地联系群众。宪法第35条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由"。工作实践中一些信访群众通过集体上访的形式反映问题，说明信访渠道还承担了公民的集会、游行、示威自由权和请愿权的行使，这在法律上是有其根源的。宪法第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。"这说明公民依法享有向各级公共管理部门反映情况、提出建议、意见或者投诉的权利。

由以上分析，信访制度的存在是体现了历史文化的继承性，是因为党的宗旨和党的工作方法的基本需要，是符合我们的宪法法律精神的，因此它的存在就党和群众关系这方面来讲是必不可少，且会长期存在的，并且还需要改进和完善的。

二、现行信访体制运行中存在的主要问题

近年来，信访量居高不下，集体上访、越级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。现行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性等。在此种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的作用和改革问题引起了广泛关注。信访体制运行中存在的问题集中表现以下个方面：

（一）信访反映的问题比较集中。近年来信访问题多涉及群体性利益，上访呈现出反复性、群体性等新特点。这反映了基层党组织或者执法部门在工作内容或手段上确实有损害群众工作利益的方面。

（二）信访方式趋于激烈，造成社会影响大。如个别上访人本身目无法纪，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞交通甚至以自杀相逼等过激行为时有发生，成为给政府施加压力的一种有效手段，同时带来极大的社会负面效应，破坏了正常社会秩序，成为法治社会进程中一道难题。

（三）信访制度考核标准不够科学合理。一直以来以各地控制“上访数量”任务为考核评价标准，并实行一票否决，直接影响着领导的升迁，这样势必造成下级简单的采取围堵拦哄等方式稳控，反而丧失了信访本身畅通民众与政府有效沟通的本意。个别上访人掌握这些信访体制漏洞，不断缠访，闹访，不达目的，绝不罢休，甚至产生专业上访户不断从中渔利。

（四）信访制度原则的不合理。信访制度坚持“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”这样一种逐级下压责任的原则，但上访者一般都是抱着一种上级英明的心理预期，即便属地管理机构作出公平公正决定也未必信服。信访制度本身是逐级上行的制度，每上一级并不实际解决或是给予对错判断，只是传递信息，最后的任务还是交给属地管理机构，从制度上造成上访人的信任缺失，信访人势必还要继续向上反映。信访机关本身无权对自身受理的案件做出裁决处理是信访制度最大的缺陷。

（五）人治色彩严重。信访机构处理问题主要靠领导批示和干预，不同领导个人对个案的批示、处理受时间、精力限制难以在全面调查和认知的基础上作出客观公正的决定，反而容易导致“解决一个旧案，引发一批新案”的现象发生，信访救济过多过滥，使群众滋生一种信‘访’不信‘法’的思想，不利于社会公众法治理念的培养与强化。

三、依法加强信访体制建设是依法治国的必然要求

我国正处于体制转轨的关键时期，也是社会矛盾的凸显期，信访案件不断上升，它是中国法治建设进程的必然现象。

依法处理信访问题，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度建设的基本方向。只有在信访体制上作出相应调整，才能保证信访体制在构建和谐社会中发挥更大更好的作用。

（一）建立公平公正的矛盾纠纷调处机制。调处矛盾主要靠基层组织，但是当群众反映到上一级的时候，说明信访人对基层已经持不信任态度，上级应该派出调查员协同基层、当事人现场了解情况、查看资料、摸清证据，作出客观科学合理判断。只有当第三方或者上级真正介入其中，当事人才能从主观上减轻不信任和敌对情绪。信访调查员应将结果通报公布，如果是信访人行为不当，经过调解仍坚持上访的，通过听证程序进行终结，同时上一级应当对相应缠访坚决不受理；如果是地方或部门不当，应该限时纠正，保护信访人的权利，并将错案纳入考核管理之中，实行错案追究问责制。

（二）设置科学合理的考核评价标准。当矛盾纠纷调处错案调查追究机制建立之后，评判地方和部门的指标不应再是控制上访数，而是行为（案件）过错数。信访数量不能代表一个地方和部门存在工作理念、水平、能力问题，但是经调查认定工作过错的，地方和部门的信访工作必然存在问题和责任。如果这样调整评价标准，各级各部门势必将主要工作精力放在加强依法行政、规范管理上，而不是一味的围堵拦截，与信访人玩猫捉老鼠的游戏，做无用功增加行政成本。

（三）加大依法治访的力度。对不依法信访的公民及其违法行为，尤其是拦截公务车辆，堵塞交通甚至以自杀相逼等过激行为，或经多级调解和处理结案仍然四处信访，浪费行政机关时间精力、恐吓威胁行政机关或干扰行政机关正常工作秩序的，坚决依法予以打击，同时将调查和决定报上一级备案，上级不再受理。即按照十八届三中全会提出的，要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。建议及时修改《信访条例》，合理界定公民信访中“应当”义务的反面对应情况，明确信访人违法信访的主要情形及相应法律制裁方式。

（四）实行阳光信访，引入社会参与管理机制。结合信访工作实际特点，建设集“投诉、查询、服务、督办、分析、管理”等功能于一体的综合服务信息管理制平台，大力推行电子政务，加强阳光信访，便于公民跟踪查询，也为领导科学决策提供依据。同时，组织各种法律援助机构、专业人员、人大代表、政协委员及社会志愿者等共同参与，通过咨询、教育、协商、调解等多种方法处理好信访人的诉求，形成一种公益中介性质的、开放多元多方参与的社会性质的综合调解团队，建起信访人和调解团队的良性沟通桥梁。

（五）要重新构建信访框架体系。整合信访资源，使信访机构由“传声筒”变成实权单位，成立人大信访委员会，将信访等部门并入委员会，赋予信访调查员有处理建议权和案件后续处理监督权，加强其查办案件的权力和能力。

在信访体制加强的同时，应及时修改《行政复议法》，不断扩大行政复议受理范围。现行行政复议受理的范围只是有限的具体行政行为，而现实中，一些行政机关有关公民权益的协调意见、处理意见或处理答复等非标准型的具体行政行为不能申请行政复议，这样对于公民合理诉求的解决非常不利。所以，只有扩大《行政复议法》受理范围，并进一步细化和明确受理范围，从根本上不断完善行政争议的救济体制，把矛盾纠纷最终引导到法制渠道来解决才是依法治国的大势所趋。

参考文献：

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[4]张学勇：《谈现行信访制度的改革》道客巴巴

[5]新京报：民众信访不信法难题有望破解改革路线图渐清晰2014.10.22

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