住房制度改革法律问题

住房制度改革法律问题

霍智勇

2017年10月18日的中国共产党第十九次全国代表大会（简称党的十九大）上，习近平主席提出房子是用来住的、不是用来炒的。在习近平主席的讲话精神的指导下，笔者将从房子用来住的和房子不是用来炒的这两个角度对住房制度改革法律问题进行分析。

一、我国城市住房制度发展的历史沿革

住房制度是指包括有关住房的建设、分配、交接、管理等方面的法律、法规及政策等调整有关方面的关系并约束其行为的规范，新常态下供给侧结构性改革的重要内容之一，关系到一国的国计民生和社会发展。

我国在1958年到1977年的20年里，实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房的实物分配制度。城镇居民的住房主要是由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源90%主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。

20世纪70年代末期的改革开放，开启了我国住房制度改革的历程。随着经济体制改革的深化，中央政府和地方政府先后出台一系列房地产政策法规，推进住房制度改革：1978年9月5日，国务院发布了《关于自筹资金建设住房的通知》；1980年7月19日，建设部印发《关于加强城市公房管理工作的意见》；1983年5月19日，城建部发布《城建个人建造住宅管理》；1983年12月7日，国务院发布《城市私有房屋管理条例》、《城市规划条例》；1988年1月25日，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》的通知，确定了住房制度改革的目标、任务和具体政策，开始全面进行住房制度改革。

1992年之后，我国住房制度改革步入全面推进阶段：1994年，国务院印发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》；1995年1月1日，《中华人民共和国城市房地产管理法》施行。1998年开始，我国城市住房制度改革进入全面推进阶段：1998年5月15日，中国人民银行颁布施行《个人住房贷款管理办法》；1998年7月3日，国务院下发的国发[1998]23号文，要求1998年下半年开始停止住房实物分配并宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

2003年以来，国家有关部门密集出台了一系列调控政策措施：2003年，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》；2004年，国土资源部发布了71号文件；2005年，国家出台了“国八条”、“新国八条”、“七部委八条”等一系列调控政策；2006年，国务院常务会议提出“国六条”，随后九部委出台了“国十五条”；2007年，国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；2008年底，国务院发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》[1]。

近年来我国房地产住房市场波动，政府因此干预市场：2010年4月17日，国务院出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（亦称“国十条”）；同年4月30日，北京发布“京十二条”，同年9月29日中央多部门再次出台调控措施，截止2011年1月25日，限购令城市达到24个；2011年1月26日，国务院办公厅发布了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》；2013年2月26日，国务院办公厅发布了《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》；2014年10月17日在天津取消了“限购”政策后，仅剩4个一线城市和其他5个城市继续执行住房“限购”政策；2016年，各城市相继宣布重新执行住房“限购”政策，年底22个城市实行住房“限购”政策；2017年10月31日，天津市国土房管局制定出台《关于印发关于规范限价商品住房管理有关意见的通知》。

但是住房制度中还存在保障房的准入、使用和退出机制不合投资性住房需求不能有效遏制，挤出效应明显；住房制度配套性改革措施不足，缺乏全国城市住房信息普查，住房数据统计不完善；大量群众缺乏法律知识、法律意识淡薄，投机意识导致“利令智昏”等问题。

二、房子是用来住的

改革开放前，中国住房制度的起点是计划经济体制下的福利住房制度，但城市原有公共住房供应严重不足。改革开放以来，中国城市原有的公共住房体系逐渐瓦解。1994年7月，国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》中提出建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台。2010年6月12日，由住房城乡建设部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式对外发布。2011年，“十二五规划”提出要建设城镇保障性安居工程3600万套。2017年3月20日国务院办公厅印发的《国务院2017年立法计划的通知》中表示力争年内完成《城镇住房保障条例》。这一系列措施表明了我国一直致力于推行经济适用房、廉租房、公共租赁房、限价商品房、棚户区改造等住房保障制度。

但是对比成熟的商品房供应体系，住房保障制度的发展还是有所欠缺。各地在住房保障方面的发展情况不一样、不动产统一登记仍未实现全国联网。因此《城镇住房保障条例》作为国务院的立法计划以条例身份先行试水，《城镇住房保障条例》的意见稿中是以保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜为基本原则。在《意见稿》中准入规则上，要求申请人如实申报信息，住房保障部门会同有关部门对申报的信息进行审核；住房保障部门根据申请人或者已获得住房保障的保障对象的请求、委托，可以代为查询、核对其住房、收入和财产状况；对符合条件的申请人予以公示，登记为轮候对象。优抚对象、住房救助对象、个人住宅被征收的轮候对象，优先给予保障。

在使用要求上，承租人应当合理使用住房及其附属设施，并按时缴纳租金；承租人、承购人不得损毁、破坏、出租、转租、出借、擅自调换或者转让保障性住房。为保证动态上承租人有资格使用保障性住房，《意见稿》第二十一条中规定租赁期届满需要续租的，承租人应当在租赁期满3个月前向出租人提出申请。未按照规定提出续租申请的，租赁期届满承租人应当腾退承租住房。市、县级人民政府住房保障部门应当在租赁期满1个月前完成核查，符合条件的，续签合同；不符合条件的，书面通知承租人并说明理由

在退出机制上，租赁期满未续租、不再符合保障条件以及违规使用保障性住房的，应当腾退保障性住房。连续租赁不少于5且符合配售条件的，可以购买；购买保障性住房未满5年且确需转让的，由政府回购，已满5年的，可以转让并按照合同约定的产权份额向政府补缴相应价款，政府在同等条件下享有优先购买权，也可以按照合同约定的产权份额补缴相应价款取得完全产权，直辖市、市、县人民政府也可以规定禁止出售配租的保障性住房、不得转让配售的保障性住房或者取得完全产权。2017年天津相关部门颁布《关于规范限价商品住房管理有关意见》中规定凡购买新建限价商品住房的，交纳契税满5年后方可转让（继承除外），系统自动在不动产权属证书上予以注记。凡在本通知下发后核发销售许可证的限价商品住房项目，购房人在购买5年后上市转让的，应转让给符合限价商品住房购买条件的家庭，或由政府指定的公司回购，回购价格为原购房款与同期定期存款利息之和，最高不得超过回购前3个月内同区域普通商品房项目平均销售价格的80%，回购房屋根据届时情况面向住房保障家庭出租、出售。具体办法另行制定。该规定意味首次对限价房未来的退出与转让进行限制，保证了限价商品房的价格稳定。以上一系列制度的架构为保障房的准入、使用和退出机制建立了雏形。

三、房子不是用来炒的

1、抑制投资性购房的必要性

完房子是用来住的，咱们再说说房子不是用来炒的。先看下面一则报道：某人第一次买房是在2003年底。当年在北京的郊区，她以5万元首付、总价不到24万元，买下一个121平方米的三居室。2008年出手时，卖了80多万元。她由此开启了炒房之路。近10年时间里，她买了近10套房子。买了卖、卖了又买，没有一笔投资失败过，少则赚几十万元，多则赚几百万元。算下来，自己投入的本金不超过300万元，但她目前拥有的房产价值已超过2000万元。[2]笔者也曾在为某企业办理证据保全公证的时候得知该企业七年未曾盈利，但因为今年企业的土地被拆迁，企业今年盈利7个亿。投机性购房和土地的增值让一部分人获得暴利的同时，必然导致另一部分人被掠夺，从而恶化民生。投机和暴利也不可能造就世界级的房地产企业。

投机性购房的问题在于人们在里面享受其住房的使用价值的时候并不影响其交换价值即投资价值的实现。而住房作为投资品，投资者购买住房是因为长期价格上涨，所以在短期既不出租也不出售导致在短期内房屋市场供给下降；供给下降在一般条件下会导致需求、住房价格上升；这就是推动住房价格上涨的动力。在市场经济条件下，决定房价上涨的主要因素是土地价格的上涨；土地价格的本质是地租的资本化，地租包括绝对地组和级差地租，城市级差地租必然随经济社会的发展而上涨，由此必定引起土地价格上涨。正如马克思所揭示的，“建筑投机的主要对象是地租，而不是房屋。”[3]级差地租的实质是土地租赁期内获得的超额利润，租赁合同期满，超额利润本应作为级差地租转归土地所有者即国家或全民。但是大量的原本应当属于国家或全民所有的土地级差地租就落入私人房地产商和投资性购房者的腰包。对于投资性住房的投机者来说，实质也是投机于土地价格上涨，通过占有本应归属国家、全民所有的级差地租来谋取高额利润的。而从历史上来看，凡是成功的改革，如商鞅变法等。都是尽可能消除投机获利的渠道，而让人们通过实实在在的劳动，或者通过实实在在的战功获得财富和地位的，鲜有鼓励投机的。而习近平主席提出房子是用来住的、不是用来炒的说明我国的强国之路靠的绝对不是投机。要知道中国早在20世纪90年代初，主动捅破海南房地产泡沫，以前所未有的勇气面对“硬着陆”，付出了千亿资金的代价（仅四大国有商业银行的坏账就高达300亿元），却把资源从投机热潮中重新引向了以制造业为代表的实体经济，从而为中国制造业的振兴营造了一个良好的环境，为中国制造走向世界打下了良好的基础。[4]

2、如何抑制投资性购房

各国抑制投资性住房的方式大致为征收相关税费，政府通过对个人拥有的房地产课税，对房地产价值溢价回收，从而调节收入分配，抑制房地产投机。

新中国成立后，召开的第一届全国税务工作会议上将房产税作为一个基本税种保留下来，并初步确立全国统一的房地产税制。1950年颁布的《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税。中共十一届三中全会后，1986年，国务院颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定国内企业和个人房产税的计税依据、税率和征税对象，而对外企或外国人仍采用20世纪50年代初的相关规定。1986年制定的房产税法规一直沿用至今。2011年1月28日，上海和重庆公布了房产税改革试点细则，开始对部分房产开征房产税。中共十八届三中全会将房产税改革上升为房地产税体系建设，提出加快房地产税立法，并适时推进改革。2013年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。同年全国人大常委会将包括房地产税法在内的七部税法列入立法规划，房地产税立法正式进入议程。2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》。2015年8月，12届全国人大常委会立法规划向社会公布，房地产税法名列34项立法任务中。2017年1月13日重庆市人民政府颁布政府令第311号《重庆市人民政府关于修订〈重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法〉和〈重庆市个人住房房产税征收管理实施细则〉的决定》在2017年1月14日起施行。但同年两会期间并没有把房地产税草案提请常委会审议的安排。

我国目前的房地产开发流转税负过重，而且在实际的流转过程当中这些税负往往被转移到买家手中加大了购房者的购房成本.相比之下，而作为房地产的投资需求的房地产的保有环节税负较轻，有可能导致大量投资性购房长期空置。

重庆的房产税是将个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的首套及以上的普通住房作为征税对象；而上海的征税对象是超过人均住房平米数超过60平方米每人的上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房(包括新购的二手存量住房和新建商品住房)。同时两地根据本地的实际情况减免了一些房产税征税对象缴纳房产税的义务。

在我国即将出台的《中华人民共和国房地产税法》中应规定尽快建立全国统一的不动产登记制度，对于投资性购房的所有者在全国范围内所拥有的住房情况有所了解；并应完善全国范围的房屋租赁登记制度，以便确定长期空置房屋。对于长期空置房屋，根据空置年限逐年累进提高税负；对于奢侈性购房，也应该根据房屋类型和面积累进提高税负；并且这些税费应该至少留有部分专门用于提高低住房质量水平者的住房水平。将本应全民所有的土地房屋自然增值回馈给全部人民。

四、普及群众相应的法律知识和培养相应的法律意识

2017年8月14日，司法部发布了《关于公证执业“五不准”的通知》，明确提出不准办理涉及不动产处分的全项委托公证。“五不准”具体为：一、不准为未查核真实身份的公证申请人办理公证。二、不准办理非金融机构融资合同公证。三、不准办理涉及不动产处分的全项委托公证。四、不准办理具有担保性质的委托公证。

五、不准未经实质审查出具公证书。

司法部之所以出台相应措施的主要原因是因为一些民间借贷通过蒙蔽公证处为其出具涉及不动产处分的全项委托公证，来为民间借贷作实质性担保。通过公证的形式为其行为披上了一件合法的“外衣”。在这场风波中，受到损失的就是真实、合法的委托人。为了按照“五不准”的实质性审查要求办理公证，公证书出证的效率肯定或多或少的被影响。就是因为这些民间借贷的“假委托，真借贷”的行为，加重了真正守法者的交易成本。虽然我国各地的保障住房的程序都是由相关法律、法规规定的，但还是有很多人因为缺乏法律意识不相信正规程序而想通过所谓的找“关系”来寻求保障住房。这一点经常被犯罪分子领用，犯罪分子仅仅通过一些拙劣的表演就骗取了很多人的钱财。在我日常工作中曾接触过这样的求助，但这时我再向其普及相关的法律知识为时已晚。这些人已经为自己没有相关的法律知识和法律意识付出了很大的代价。

无独有偶，在“限价、限购、限贷”的政策下，一些人为了能够买到房子，因为购买假的离婚证触犯了我国相关的法律。或者双方为了购房办理真正的离婚手续，引起了一系列的家庭伦理道德问题。更有甚者，为了能够投机购房，用家中所有的兄弟姐妹的名义投资性购房。而实际购房出资者根本不了解，根据《中华人民共和国物权法》第十七条的内容即“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”所谓“借名买房”，根本不能对抗物权登记。为家中日后的和谐生活埋下了矛盾的伏笔。而这一切的原因就是，部分群众法律意识淡薄，投机心理使其利令智昏而做出这样“荒唐”的投资行为。通过各种方式的法律宣传培养他们的法律意识使其理性购房是保障“房子用来住的、房子不是用来炒的”实行住房制度改革的重要的群众基础。

综上所述，本文从住房制度发展、“房子是用来住的、不是用来炒的”和法律意识等角度分析了住房制度改革内的部分法律问题，并提出了笔者自己的看法。希望这些不成熟的意见能为我国的住房制度改革起到一些积极正面的作用。

参考文献：

[1]课题组主要成员.高波等人.《我国城市住房制度改革研究-变迁、绩效与创新》.

[2]课题组主要成员.高波等人.《我国城市住房制度改革研究-变迁、绩效与创新》.

[3]马克思《资本论》.

[4]时寒冰，《时寒冰说：未来二十年，经济大趋势（现实篇）》.