对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考

对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考

阮艳

身份证号：45012219830412XXXX

摘要：近几年，PPP模式发展迅速，受到了国内外的广泛关注。PPP模式即公私合作模式，以使合作各方可以达到比单独行动所预期的更有利的结果。本文主要讨论了PPP模式运用于水利工程的方式，主要有以下四种：政府和社会资本共同出资；政府授权社会资本通过BOT、TOT等方式建造营运水利工程；政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目；政府通过购买服务来吸引社会资本投入到项目中。

关键词：PPP模式；社会资本；水利工程

PPP项目在这几年发展迅猛，其主要集中在市政工程、交通运输等基础设施领域，行业主要集中在园林、轨道交通、环保、海绵城市等。PPP模式之所以受到国内外广泛关注，是因为政府参与了经营的全过程。2014年是PPP的概念之年，2015年是PPP的订单之年，而2016年则是PPP的落地之年。2016年以来项目落地亦开始加速，呈显著上升趋势。大多数项目靠使用者付费来获得回报，未来一段时间PPP项目将迎来一轮新的发展[1]。

一、PPP模式概述

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，即公私合作模式。联合国发展计划署在1998年对PPP的定义是：政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比单独行动所预期的更有利的结果。中国将PPP定义为政府和社会资本在基础设施、公共服务等领域建立的一种长期合作关系。

二、PPP模式运用于水利工程

通常来说，PPP模式适用于那些投资规模较大、社会需求稳定、价格灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目。目前，我国正在推进大规模水利工程，需要大量资金，如果仅依靠中政府出资并不能满足，同时水利工程还存在着管理维护不到位等问题，因此需要引入社会资本来解决问题。而且，社会对水利工程的需求稳定且政府也很支持，只要能够获得一定的利益，就会吸引社会资本的投入。PPP模式运用于水利工程主要由以下四种方式[2]。

1、共同出资

第一种方式是政府和社会资本共同出资，通常适合那些大规模、回报时间长或能够确定受益者的准公益性项目。而骨干水源工程、引调水工程以及灌区工程等就属于这一类项目，社会资本往往不愿意单独为此类项目出资，所以就采取政府和社会资本共同出资的方式。这种方式又可以分为以下3种：（1）共同出资成立一个项目公司，政府和社会资本作为法人，由该公司进行建造和营运，政府投入的那部分资金在里面主要是起引导的作用，作为基础，出让部分利益或者政府不对利益进行分配。另外，为了确保公司有合理的利益，政府可以适当调整水价、给予一定的财政补贴等；（2）项目中经营性较强的那部分可以由社会资本单独出资，政府出资剩余部分。对于一些太大的项目而言，可以把里面经营性比较强的部分单独拿出来给社会资本，由其投资进行建造和营运，而剩余的其他部分则由政府全部负责。例如，一个供水项目既有工业园区又具有灌区供水的功能，则可以把工业园区那一部分单独拿出来交给社会资本建造和营运，政府投资剩余的部分；再比如，一个灌区项目既要给粮食作物供水又要给经济作物供水，则可以把经济作物那部分的田间工程交给社会资本，政府则投资剩下的骨干工程和粮食作物那部分的田间工程；（3）骨干工程部分全部由政府出资，剩余的配套工程的建造和营运资金则交给受益者，由他们共同出资组成一个股份公司来负责。一些能够确定受益者且受益者较为集中的配套工程则可以采取这种方式，例如，灌区末级渠系及田间工程、小型农田水利工程等，受益的企业、农场、农户等可以一起出资成立一个股份公司来负责这些配套工程的建造和营运，政府给予适当的补助和奖励。因为出资的企业、农场和农户等不仅仅是用水者，还是工程的受益者，这会大大提升他们管理维护好水利设施的积极性，有效保证水利设施的良好运行。

2、BOT、TOT等方式

第二种方式是政府授权社会资本通过BOT、TOT等方式建造营运水利工程，这一种方式一般适用于部分准公益性项，这些项目可以通过调整水价等方法来保证合理收益。例如，一些水利工程主要靠收水费盈利，由于现在水价较低导致大部分项目盈利很低甚至是亏损的，社会资本不会对此出资。因此，可以调整水价来保证能够收回成本的同时有合理的利益，这样就可以吸引社会资本的投入。但是由于水价的调整需要一定能够的时间，在此过程中政府可以给予适当的补助来吸引社会资本。

3、BOO等方式

第三种方式是政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目，这一方式适用于经营性水利项目，主要是指水电项目、城市及工业区供水项目等。因为这一类工程盈利较好且很稳定，社会资本一般比较愿意出资，所以政府可以将这一类工程完全向社会资本开放，政府少量出资甚至不出资，授予社会资本特许经营的权利，促进社会资本投资这一类项目。同时，政府在此过程中要尽量不干预社会资本，化繁为简，降低投资门槛，并且在合同中明确保证社会资本的合理利益，但是这不意味着政府可以完全放权，还是要加强社会资本的监督管理，确保这些项目在受益的同时不会对群众的利益造成损害。

4、政府购买服务

这种模式主要是政府通过购买服务来吸引社会资本投入到项目中，适用于公益性水利项目，主要包括防洪、除涝、生态工程等项目。这些项目的社会效益比较明显，但是能够获得的直接经济利益较低，有以下两个特点：（1）项目的价格很难确定是否合理；（2）不知道收费对象，且很难收到费用。因此，公益性项目主要是靠政府出资来建造和营运，一般社会资本不会选择这一类型的项目。所以政府通过购买服务来吸引社会资本投入到这一类的项目中，从而保证项目的建设和营运。

结束语

PPP模式应用于水利工程能够促进水利项目的建造与营运，有效带动国家经济的发展，但是目前仍旧不够成熟，存在着许多问题，还需要进一步的探索。

参考文献：

[1]杨莉.水利工程PPP模式的投入方式思考[J].技术与市场，2016，23（9）：242-242.

[2]马毅鹏，乔根平.对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J].水利经济，2016，34（1）：35-37.