浅议处罚时效在人防行政执法中的适用

浅议处罚时效在人防行政执法中的适用

胡滨

关键词：行政处罚；追责时效；制度

1行政执法实例分析

1.1案件实例简述

某房产开发企业结合其开发建设的某小区一期工程修建人防工程5000平方米，2008年10月份通过竣工验收。在小区二期工程建设过程中，该房产开发企业擅自将小区自来水增压设备建在人防工程内，2010年5月份建成并投入使用。2018年3月份，人防执法人员检查人防工程维护管理情况时发现该违法事实。经调查取证，证实该房产开发企业不仅侵占了137M2人防工程，而且擅自穿墙打孔影响防护效能。

1.2处罚时效适用观点

在集体讨论上述案件如何适用处罚时效时，出现了三种观点：观点一：认为该房产开发企业侵占人防工程和穿墙打孔两个违法行为，均自2010年5月份自来水增压设备建成时行为终了。2018年3月发现违法事实时，已超过法定的两年追诉时效，不应给予行政处罚。观点二：认为该房产开发企业侵占人防工程行为处于继续状态，在其未腾退之前，违法行为尚未终了，应给予行政处罚。但该房地产开发企业穿墙打孔的违法行为，自穿墙打孔行为结束时行为终了，发现违法事实时已超过追诉时效，不应给予行政处罚。观点三：认为该房产开发企业侵占人防工程和穿墙打孔两个违法行为均处于继续状态，在其未腾退或整改前，违法行为尚未终了。2018年3月发现违法事实时，均在两年追诉时效内，均应给予行政处罚。

2从法学理论分析

2.1处罚时效制度设定目的

从法理上讲，时效制度是指依照法律之规定,一定的事实状态因一定时间之经过而引起一定的法律后果的法律制度。时效包括取得时效与消灭时效,行政处罚法第二十九条规定的时效是一种消灭时效,是指享有追诉权的主体对特定的违法行为没有行使追诉权的事实经过法定期间,对于该违法行为的追诉权消灭的法律制度。追诉时效制度的出发点和宗旨在于为违法当事人设置一定期限的替代措施，以期违法者能够在此期限内自我约束、自我纠正、改过自新，从而收到与给予行政处罚相同的效果，使违法当事人不再因违法行为而侵害他人合法权益或危害社会公共利益。《行政处罚法》之所以规定两年的行政处罚追诉期，其目的是使违反行政法层面的行为在短时间内得到纠正和惩处。一方面，促使当事人改正错误，恢复行政管理秩序；另一方面，让当事人为违法行为付出过罚相当的代价，同时示警其他人。违法行为经过两年后，其社会危害性就变得很小，再给予行政处罚达不到上述目的，结果是行政处罚只是为罚而罚。为罚而罚，不仅得不到人民群众的支持，甚至会引起反感和对当事人的同情，造成适得其反的后果。

2.2违法行为终了存在不同解释

对违法行为的解释有“行为说”和“资格说”两种观点。具体到本文所述执法案例，持“行为说”的人赞成前述“观点一”，认为：侵占人防工程，应自非法占有行为开始为违法行为发生之时，自非法占有行为完成为违法行为终了之日；穿墙打孔行为，应自开始穿墙打孔为违法行为发生之时，自穿墙打孔完毕为违法行为终了之日。持“资格说”的人支持前述“观点三”，认为：依据人防法律法规规定，使用、改造人防工程均应事先获得人防主管部门的行政许可。侵占人防工程和非法穿墙打孔，都是一种无资格行为，只要其存在一天，违法行为就处于继续状态，行为就未终了。赞同前述“观点二”的人认为：侵占人防工程行为以有形的实物载体表现出来，在看得见的实物载体未消除或所占用的空间未腾退前，违法行为就未终了；而穿墙打孔行为不存在有形的实物载体，自穿墙打孔完毕违法行为即终了。

2.3从多重视角观察上述解释

从违法行为构成看，侵占人防工程或穿墙打孔行为伊始，仅是违法行为着手之时。侵占人防工程完毕或穿墙打孔行为完成，只是违法实行行为终了，并非违法行为终了，确切地讲应该是违法行为全面形成之时。此后，违法行为就一直存在，直至违法行为得到纠正后，违法行为才是终了。

从违法行为性质看，侵占人防工程和非法穿墙打孔，当事人均未获得从事此种行为的资格和权能，从事的是法律所禁止的违法行为，其社会危害性因违法行为继续而存在。在当事人未取得许可资格或违法行为未得到纠正前，仍是一种无资格违法行为。从行政执法实践看，人防工程位于地下，非法使用或改造人防工程的行为通常具有很强隐蔽性。更有违法当事人利用夜间、节假日等监管薄弱时段突击实施违法行为。检查发现后，难以认定何时实施违法行为。采用“行为说”不仅在执法实践上不具可操作性，也给行为人提供了逃避法律制裁的空间。从行政执法目的看，行政处罚的主要目的是维护公共利益和社会秩序。

3执法和司法实践证成

3.1法律适用解释证成

最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（最高人民法院行政审判庭[1997]法行字第26号）中，明确指出：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”。此司法适用解释证成了“资格说”。全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）中，同意住房城乡建设部认为的“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效”。此执法适用解释证成了“资格说”。

3.2司法判例证成

司法判例亦肯定了“资格说”。翻阅大量江苏、浙江、福建等多地高院、中院二审、再审裁判文书，均无一例外支持“资格说”观点。其中，泰州市中院在2016年9月13日作出的《上诉人泰州华东农副产品物流有限公司与被上诉人泰州市住房和城乡建设局、泰州市人民政府因城建行政处罚二审行政判决书》（[2016]苏12行终129号）中，对违法改造房屋共有部位行为认定“行为虽于2012年终了，但该行为所致的违法状态一直持续，至处罚时尚未得到纠正，被上诉人泰州市住建局作出的行政处罚并未超出法定的追究时效”。

结语

在人防行政执法实务中，大多数违法实行行为完成，其法益侵害性和现实危险性才完全显现，并随时间推移持续存在。此类案件在适用处罚时效时，不应该采用“行为说”将违法行为等同于违法实行行为，更不应该以是否存在所谓“看得见的实物载体”作为判断标准。诚然，当前理论界还存在一种超前观点，认为《行政处罚法》第二十九条“违法行为”即违法实行行为，只要实行行为终了，就不能给予处罚，但可以责令限期纠正。这种解释是有利于行政相对人的解释，但在我国行政程序法尚未完善的今天，试问行政机关适用何种程序作出责令限期纠正的行政决定，当事人在行政决定作出前如何寻求救济？因此，此种观点虽具有先进性，但有待行政程序法的完善方能实行，否则看似有利于行政相对人，实则容易引发行政机关恣意行政，当事人寻求救济无门。正所谓“法律未经解释不得适用”。法律条文只是承载法律规范的媒介，适用法律不能机械套用法条的字面含义，而应当解释法律规范所承载的具体含义，适用其规范的内容。

参考文献

[1]江必新．行政程序法概论［M］．北京：北京师范大学出版社2015.

[2]彭于艳．行政处罚时效制度研究［D］．中国政法大学，2016.