浅析城市土地储备制度

浅析城市土地储备制度

冯红梅

佛山市高明区土地开发整理储备中心

摘要：随着社会不断的发展，土地资源能否被合理利用、开发，对社会的建设有着非常重要影响。土地储备制度既是政府土地宏观调控的重要抓手，是落实城市空间规划的重要载体，是严格节约集约用地不可或缺的重要环节，又是规范土地市场的有效举措，对稳定土地市场、保障民生用地、促进经济社会发展等方面具有重大作用。随着制度的推进和城市的发展，所带来的问题也逐渐显现出来。

关键词：城市；土地储备制度

引言

我国1996年上海成立了第一家土地储备机构，标志着土地储备制度在我国的落地生根，到2001年国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》提出“对建设用地试行收购储备制度”，再到2018年由国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布的《土地储备管理办法》，我国土地储备制度已发展了20多年，土地储备的管理经历了分散探索、试行开展、完善推行几个阶段。在经历了经验总结、谨慎取舍之后，土地储备管理相关制度体系逐步健全和完善，组织渐趋规范化管理。

一、我国城市土地储备制度运作流程

我国城市土地储备制度运作程序目前主要包含以下三个环节：

1、土地收购环节。土地收购环节是指土地储备机构取得土地的过程。根据当地社会和经济计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地储备计划的要求，由土地储备机构通过收购、收回、置换或征用等方式取得的城市市区范围内的产权清晰的国有存量土地和已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地并进行储备的行为。通过实施土地收购，实现土地使用权从农村集体或城市土地使用者手中向政府的集中。

2、土地储备环节。收购集中起来的土地都是未有进行基础设施建设的“生地”或“毛地”，土地储备机构通过实施拆迁、土地平整、通平和基础设施的配套建设等手段，使地块达到既定供应条件，形成可供出让和出租的"熟地"、“净地”。土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待供应。在储备期间，储备机构还要做好土地的管理和临时利用工作。对储备起来的土地进行管护和围档，建立巡查制度，进行日常巡查和看管工作，以防止储备的地块被非法侵占，造成国有资产的流失。在储备土地未供应之前，在不影响土地供应、不增加土地收储成本的前提下，土地储备机构可以对储备的土地加以临时利用，充分发挥储备土地临时利用的社会效益和经济效益。

3、土地供应环节。土地储备机构对收储地块实施土地平整、基础设施配套建设等前期开发工作后形成“净地”，具备供应条件的地块应纳入当地的供应计划，根据城市总体规划、社会发展需求和供地计划，把储备并已经完成前期开发的土地，有计划地分期分批地推出市场，从而获得收入。土地供应方式主要有划拨、协议、招拍挂等方式。

二、我国土地储备制度现状

1、土地收购储备制度的法律体系有待完善。

与土地储备机构的繁荣相反，土地储备法律制度却明显滞后，甚至处于“缺位”状态。截止目前，我国尚未有对土地储备制度立法，2018年新修版《土地储备管理办法》是目前唯一的土地储备方面的业务规范性文件，虽然为开展土地收购储备工作提供了一定的法律依据，但只对土地储备机构的设置、收储及前期开发、储备资金管理等方面作出了要求和规定。在新形势下，产业结构的升级，土地由增量时代向存量时代的转变，资源节约与生态保护修复的重视，地方债管理体制改革等新政策出台等等，这些变化对土地储备工作提出新的要求，土地储备机构的定位、职能、运行模式以及土地储备工作的发展方向、土地收益的分配、融资风险的防控等多方面都需要进一步探索和完善。

2、土地储备资金筹集压力大。

在土地收购、整理开发、储备过程中，对被收购土地的价格补偿、拆迁补偿、必要的前期开发、配套的基础设施建设以及管护，每一个流程的正常运转都需要庞大的资金支撑。过去，地方土地储备资金的来源主要以银行贷款为主，随着2016年《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》文件的下发该渠道被直接切断，2017年财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》提出首先从土地储备领域开展发行土地储备专项债券试点，但土地储备专项债券作为银行贷款的替补，债券额度有限，而部分地方对土地储备专项债券的需求远大于国家下达的额度，收储项目之初对财政资金依赖程度高，造成土地储备资金周转困难，严重影响土地储备工作的正常运转。

3、土地储备协调机制的欠缺。

目前各级土地储备机构基本上处于各自为政的状态，省市两级之间、市县（区）两级之间缺乏沟通交流，容易导致土地储备工作中的问题及相关政策方面解决得不够及时。另一方面，土地储备工作涉及面广、内容复杂，往往需要协调统筹多个部门，需要多个政府部门紧密配合，譬如在土地收储环节中，因原土地使用权人债权债务等纠纷需要司法部门介入，譬如土地前期开发工作，需要项目立项、房屋拆迁、地下管线迁移、场地平整、出让方案审核等，每项工作都需要有关部门的高度协助配合，因此有必要建立土地储备指导、联动机制，促进上下各级之间、同级各部门之间、内部之间的紧密配合。

三、对土地储备制度的一些建议和对策

1、加强土地储备规划管理，编制土地储备中长期规划

为更科学有效地指导土地储备工作，土地储备机构应该组织编制土地储备中长期规划，促使土地储备工作有序、有效的进行。土地储备规划编制应当遵循相关法律法规，依据当地区域的社会和经济发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划等，针对土地收储的规模、空间布局、土地结构、开发时序、社会和经济综合效益进行分析和研究，对收储的可用于开发建设的土地资源进编制总体规划，这其实也是制订土地储备年度计划的一种方式。编制和实施城市土地储备规划，可以进一步规范土地储备管理，有效地引导土地开发空间和时序，增强政府对土地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用，起到积极的指导作用。

2、完善土地储备资金使用管理，拓宽土地储备资金渠道

在新的政策背景下，土地储备主要的资金来源是前期出让地块的出让收入，大部分地方政府的收入资金也有相应的用途，可利用空间并不大，发行土地储备专项债券将成为地方土地储备资金的主要来源。各地财政部门要完善地方政府专项债券管理，土地储备机构要扎实做好年度土地储备计划，详细测算资金的需求，合理安排发债项目，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，深化土地储备资金风险规避措施，确保土地储备专项债券额度和资金专款专用，分账核算。同时积极探索政府购买服务和政府采购等方式，明确承接主体引入社会资金，解决土地储备资金难题，保障土地储备工作正常运转。

3、建立土地储备协调机制

做好新形势下的土地储备工作，有必要通过建立土地储备协调机制，强化上下级之间、同级部门之间、内部各部门之间的紧密配合，加强上下联动。通过多层次开展交流研讨会、利用网络建立QQ群、微信群等形式搭建沟通交流平台，多渠道的促进上下级间的沟通交流，发挥上下各级土地储备机构在业务指导、政策支持和资金筹集等方面的优势和经验。通过建立协调机制，明确同级各关联部门、内部工作职责，形成合力，使土地储备机构能高效地开展有关工作。

结束语：随着新时期经济的高速发展及城市化建设的发展，土地储备制度的研究显得越来越重要，在国外已被研究很多年，但我国目前对土地储备制度的研究是理论研究滞后于实践，尚有很多方面需要进一步探索，以促进城市土地储备制度的不断完善。

参考文献：

[1]我国土地储备制度转型研究[J].马骁，翟婧彤，王振坡.中国房地产.2016

[2]对进一步完善我国土地储备制度的探索[J].陈志家，向兵.国土资源科技管理，2013，30（05）：131-140

[3]我国土地储备制度的现状与完善[J].赵弈涵.法制博览.2016

[4]浅谈土地收购储备制度存在的问题及对策［J］.程立艳.农民致富之友，2015（08）.