发达国家空间规划编制体系的类型与启示

发达国家空间规划编制体系的类型与启示

董磊

烟台市牟平区土地利用规划站山东省264100

摘要：经济在快速的发展，社会在不断的进步，根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），我国到2020年基本建立国土空间规划体系，包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。其中，规划编制体系是重要组成部分。

关键词：发达国家；空间规划；编制

引言

当前我国的大型城市都开始利用地下空间来扩大城市的体容量，改善城市的配套设施和公共场所，这与我国城镇化进程的路线相一致。城市地下空间的规划与编制应该与城市的发展规划相配套，在对地下空间进行规划时，要符合城市规划的基本原则，也要符合城市的发展路线，不能与城市发展脱轨，这样才能保证城市地下空间在城市的发展中起到良好的作用。

1空间规划的主要特点

1）既是专项规划又是综合规划城市地下空间是城市空间向地表以下的延伸，是国土资源和城市空间的重要组成部分，因此城市地下空间规划可以被视为城市总体规划的专项规划。但同时，城市地下空间也是城市交通、市政、公共活动等多种城市功能在地表以下的空间载体，城市地下空间规划需要统筹安排这些功能，因此城市地下空间规划也是一项综合性规划。城市地下空间规划的这一特点决定了其在规划编制过程中既要与城市总体规划相协调，又要综合考虑各种城市功能的统筹安排（如图１所示的青岛市市南区地下空间近期规划涵盖了地下机动车道、人行道、能源泵站、雨水调蓄、轨道交通、停车场等多项功能）。2）三维规划传统意义上的城市总体规划严格意义上说只是二维规划，城市的不同功能系统在城市地表的二维平面内被统筹安排，城市三维规划（总体规划层面）仅发生在需要依托高架结构才能实现的城市空间规划中；而城市地下空间规划则是真正意义上的三维规划，在同一平面范围内，地下空间规划中多种城市功能的统筹协调Ｆｉｇ．１ＣｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎｏｆｖａｒｉｏｕｓｕｒｂａｎｆｕｎｃｔｉｏｎｓｉｎＵＵＳｐｌａｎｎｉｎｇ安排不同的城市功能空间。地面规划与地下规划维度不同的原因是地上结构和地下结构的周围介质不同以及对于城市景观的影响程度不同。地上结构的周围介质是空气，而地下结构的周围介质是岩土体。建筑结构要保持力的平衡才能在城市空间中存在，因此，大部分地面建筑只能依靠地面的支撑力才能维持平衡，而地下结构则能靠周围岩土体的作用力保持平衡，这就形成了地面规划和地下规划在维度上的区别。诚然，地上结构也能依托高架结构或其他力学手段“脱离”地面实现平衡，但考虑到对城市景观风貌的影响，这些方案不会被大规模地采纳；反观地下空间，岩土体介质的隔离性和不透明性保证了地下建筑结构体系（除风井、采光物、出入口等）对城市景观几乎不会产生影响。

2启示和建议

2.1空间规划体系应与政治、经济体制相适应

政治体制类型决定了规划的管控方式。单一制国家空间规划体系有较多的控制性，而联邦国家有较多的指导性。经济体制类型影响规划编制体系以及规划内容。政府主导的市场经济国家，规划之间关系密切，具备强干预性。社会市场经济国家联邦层面的规划比较宏观，底层的规划比较具体，属适度干预型。自由市场经济国家，不编制国家空间规划，有一些问题导向型的州级规划和区域规划，其地方土地用途管制分区具有法律效率，属于地方自治型。我国是社会主义市场经济国家，空间规划体系应与行政组织体系相适应，应具有从国家、区域到地方的控制性特点，并体现出上下结合的系统性。

2.2实现良性循环

在制定地下空间规划时，要严格论证可行性，并符合城市整体规划。在规划地下空间时，要合理统筹公共活动、地下道路交通、地下市政、民防等功能之间的关系，处理好各个系统之间的关系。地下空间在运营中，在满足战时人防功能的前提下，要将地上人流和交通引入到地下空间，改善城市社会环境和交通环境，并发挥好地下空间的经济效益，这样才能实现地下空间的可持续发展。

2.3空间规划体系应兼顾系统性、协调性和动态性

不同类型的规划体系具有一定时空共性。一是系统性，指空间规划的行政体系、法规体系和编制体系相互促进也相互制约。每一次空间规划问题都会带来法规体系的变化，导致行政体系的改革，形成编制体系的更替。二是协调性，指空间规划体系的核心是建立一种协调机制，横向上统筹空间规划和部门规划的关系，纵向上协调国家规划和地方规划的关系。三是非线性动态性，指空间规划体系一直伴随社会经济以及政治体系的变化而变化，是具有非线性的周期性和波动性特征。我国空间规划编制体系以五级行政组织体系为基础，应在纵向上构建国家指导性、区域协调性、地方实施性等不同层级的规划类型，在横向上构建不同精度的规划类型。同时，与非空间性的规划相互衔接，共同构成具有我国特色的国家规划体系。

2.4空间规划体系的变化应源于社会经济发展需求

“二战”后，西欧和东亚的重建为中央政府统筹社会经济发展的空间安排提出要求，由中央、地区和地方构成基本的空间规划体系，在战后经济恢复与发展中发挥重要作用。20世纪90年代的经济波动对规划体系产生影响，但欧盟的成立以及《欧盟空间展望》的颁布带来了欧洲空间规划体系的欧盟化时期，区域规划得到加强。21世纪以来，全球经济一体化、环境变化和信息技术的发展，再次推动各国政府从管理走向治理，进入了规划体系的全球化时期。伴随我国经济社会发展进入新常态，国土空间规划应更加关注国土空间保护和空间资源管控、限制地方开发冲动，推动城市实现高质量发展，应从做大增量转向优化存量、约束边界、提升质量，更突出绿色、循环和低碳，推动形成绿色发展方式和生活方式等的转变。

2.5实现地下空间规划的合法化和规范化

从国家层面确定地下空间规划的法律地位将对保障地下空间规划的重要性和有效性有重要意义。从目前的情况看，如果能在《城乡规划法》中明确地下空间规划的定位，包括地下空间总体规划和详细规划，那将对地下空间规划和地下空间发展产生巨大的促进作用。从现状来看，地下空间总体规划作为城市总体规划的专项规划已基本明确。对于地下空间详细规划，有两种方案较为流行，一是将地下空间详细规划作为独立的规划单独编制，另外一种是在地块详细规划时同时考虑地上地下一体化规划。无论采用哪种模式，都需要在法律法规文件中对于地下空间规划部分进行明确。理想中的地下空间规划定位应当介于城市中心城区总体规划和城市专项建设规划之间，其作用是通过地下空间的开发利用辅助落实城市中心城区规划的发展方向和发展要求，并指导城市专项规划的立体布局。

结语

综上所述，随着我国城市地下空间开发进程的加快和全面实施，越来越多的城市地下空间规划与编制问题会暴露出来。城市规划工作人员要分析之前暴露的问题，结合自己的实际工作经验，在城市地下空间的规划编制中，解决好规划中的内部矛盾，编制出切实可行的具有指导意义的规划方案，这样才能更好地促进城市发展。

参考文献：

[1]钱慧，罗震东.欧盟”空间规划”的兴起、理念及启示[J].国际城市规划，2011，26（3）：66-71.

[2]刘慧，樊杰，王传胜.欧盟空间规划研究进展及启示[J].地理研究，2008，27（6）：1381-1389.

[3]蔡玉梅，高平.发达国家空间规划体系类型及启示[J].中国土地，2013（2）：60-61.