新闻自由权在人民诉求和政府权力的博弈中推进和维护--基于美国新闻史视角

新闻自由权在人民诉求和政府权力的博弈中推进和维护--基于美国新闻史视角

王释云1,2

王释云1,2

（1、河北大学新闻传播学院博士研究生，河北保定071002）

（2、河北大学继续教育学院，河北保定071002）

[摘要]纵观人类传播史的发展进程可以看到，国家政权通过使用各种手段阻碍信息的自由流动，以便维护自身的统治和权威，而最有效和使用最多的手段便是颁布法令，明令禁止新闻出版信息的自由发布与流通。面对新闻管制，公众与政府权力进行了一系列的博弈。本文主要对美国殖民地时期和建国以来的涉及新闻自由的法律事件做了一个梳理，阐释了公众为了争取新闻自由而进行的努力，这些努力促使政府改变政策和法令，还公众新闻自由之权利，保障信息的自由流动。但与此同时，权力因素对于新闻信息的自由流动依然具有一定的控制力，争取自由权力的博弈依然会继续下去，并且任重而道远。

[关键词]信息自由流动新闻信息法规权力

[作者简介]王释云（1981-），男，河北保定人，河北大学新闻传播学院博士研究生，河北大学继续教育学院教师，河北大学成人教育学院学报编辑，主要研究方向为新闻法、新闻教育。

[中图分类号]G21[文献标识码]A[文章编号]0439-8041（2013）08-0005-04

“新闻自由权属于人民所有”[1]，它包括公民拥有出版自由、采访自由、发布自由、监督自由。新闻自由权属于每一个公民。

新闻媒介为了生存与发展必须满足公众对于信息的需求，新闻自由权对于他们来说具有生死攸关的意义，就像空气、水、阳光对人的重要性一样，这就使得新闻媒介在争取新闻自由权时表现的十分积极，从这个层面上讲，“新闻媒介争取新闻自由权的努力代表了人民的愿望和要求”[2]，在对新闻自由权的诉求上，公民和新闻媒体是一致的。本文中所提到的法律事件中包含公民与新闻媒介共同为争取新闻自由权所作出的努力。

美国是一个立法、司法、行政三权分立的国家，也是新闻自由程度较高的国家。新闻自由被明确的写入宪法，根据美国宪法第一修正案的精神，新闻机构和个人有权自由的发表言论、发布消息而不被限制，“人民言论或新闻出版自由是不可以任何形式剥夺的”[3]。可以说，将保障信息的自由流动，保护新闻自由写入宪法具有划时代的里程碑意义，而这些保障新闻自由的成果是在公民诉求与政府权力的博弈中所取得的，美国新闻自由之路从来就没有缺少过公民和新闻媒介的参与和推动。

所谓“博弈”本身属于应用数学的一个分支，随着理论的不断深化和发展，目前在很多学科得到了应用，比如生物学、经济学、国家关系学、政治学等等，它本身的意思是指“在多决策主体之间行为具有相互作用时，各主体根据所掌握信息及对自身能力的认知，做出有利于自己的决策的一种行为理论”[4]。纵观人类传播史，政府权力可以直接干预新闻自由权的实现。政府通过手中掌握的权力阻止信息的自由流动，控制不利于自身的信息在社会上传播，从而禁锢人民的头脑，影响大众的思考方式，最终目的是维护自身的利益；反过来，公民和新闻媒体通过各种方式试图打破这种控制，让信息的自由流动成为可能，充分的享有新闻自由权。“人类传播史就是一部人民为获取信息而斗争的历史”[5]。根据上文的论述，公民和新闻媒体对于新闻自由的诉求与政府权力的控制形成了一对决策主体，在做出有利于自己的决策过程中产生了相互作用的现实效果。

由于文章篇幅有限，本文不可能一一列举公民为争取新闻自由与政府权力进行的博弈，本文将选取在美国新闻历史上最具代表性的、影响最为深远的新闻自由法律事件进行一个历程梳理，目的是揭示权力因素对于新闻自由的影响，阐述公民和新闻媒介为了争取新闻自由而进行的不懈努力。

一、美国殖民地时期——人民的抗辩与抵制突破新闻管制

英国做为北美殖民地的宗主国必然在各个方面都影响着当时殖民地的社会、政治、经济环境。新闻报刊领域也不例外，在美国独立战争前，英国对殖民地的新闻事业进行了严格的控制，采用多种手段压制新闻事业，例如事先审查和煽动诽谤罪，当时的殖民地没有新闻自由可言。随着社会的发展和美利坚民族意识的形成与觉醒，殖民地人民不堪忍受英国的高压统治，争取新闻自由的呼声此起彼伏，最具代表性的是1734年至1735年的曾格案。当时，殖民地只有唯一的一份报纸——《纽约公报》，由威廉•布雷德福于1725年11月8日创办，这份报纸在所有问题上都拥护英殖民政府。这使殖民地人民缺少公共话语权，对社会事务无法进行公开的表达。

到了1733年，一场温和的革命在纽约发生，一些富裕的资产阶级希望约翰•彼得•曾格能够办一份报纸作为表达他们意见和发布新闻的工具。1733年11月5日，曾格的《纽约周报》正式出版。在出版之初便与殖民地政府发生了摩擦。《纽约周报》不但报道新闻，还时常刊登一些攻击总督和英殖民地政府的消息。《纽约周报》的创刊在一定程度上打破了英殖民地统治者在新闻传播领域的控制，使不同的意见和信息在社会上流通成为可能，虽然《纽约周报》是在一些富裕的资产阶级的支持下创办的，但是在英殖民统治者的高压下，美殖民地新兴资产阶级的要求与人民的要求是一致的，这份新报纸在一定程度上维护了信息自由流动原则，受到了读者的欢迎。但是，它赤裸裸的批评也招致了殖民地政府的不满，于是，英殖民总督以“煽动闹事”的罪名将曾格逮捕并对他提起诉讼。当时，年已60岁高龄的著名律师安德鲁•汉密尔顿为曾格辩护，他与法官进行辩论时阐述了两个关于诽谤的著名原则：一是报道本身的真实性是判定诽谤的重要依据，“只有谎言才是虚假的，恶意的和煽动性的”[6]，而真实的言论本身是不构成诽谤的。二是，为了遵循公正原则，对于诽谤和恶意中伤的判定，陪审团应该发挥更重要的作用。

在汉密尔顿的抗辩下，法官最终判定曾格无罪。曾格案的意义在于它启发了殖民地人民新闻自由的意识，使公众看到争取自由之权利成为可能，为民族意识的觉醒奠定了基础。

此后，英国当局又颁布了《印花税法》，法案规定报纸、证书、票据、期票、债券、文告、历书以及一切印刷品，小册子，法律文件，都要贴上票面为半便士至二十先令的印花税票，这实际上是在经济上打击了殖民地的报刊业，侵犯了殖民地人民新闻自由、言论自由的权利，阻碍了信息的自由流动。在这种情况下，一些报纸停刊；一些报纸隐去了报名或者报头躲避印花税来表达不满，因为从技术层面上讲这些刊物就不属于报纸了；还有一些报纸刊登通告称买不到印花，因为当时确实有暴民阻止印花的销售。另外，报界用来表达哀悼的传统标志在这一时期被设计成了墓碑的形状。在殖民地人民一系列行动的抵制下，反《印花税法》大会成功的废除了这项法令[7]。

二﹑独立战争前后——立宪保障新闻自由

1776年，美国独立战争爆发，独立战争是资产阶级领导下的北美殖民地人民为了摆脱英国的控制，争取民族独立的战争。在战争期间，美利坚合众国十三个州一致通过的《独立宣言》宣称，“人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权，自由权和追求幸福的权利，这些权利应该是无条件的被政府授予的”[8]。

战争胜利后，1787年美国联邦制宪会议在费城召开，制定了美国宪法，确立了共和政体。但是，宪法没有谈到保障公民新闻出版言论自由等相关的条款，这使得联邦党人与反联邦党人在这一问题上展开了激烈的争论，在反联邦党人的努力和公众舆论压力下，最终促使《权利法案》的出台，对于新闻自由最有意义的是法案第一条，它规定：“国会不得制定下列法律：确立宗教或禁止宗教自由；剥夺人民言论或新闻出版自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿伸冤之权”[9]。这成为言论和新闻自由的法律基石，体现了对政府权力的制约和对公民精神自由权力的维护，使得新闻自由和信息的自由流动从法律的角度上讲得以从根本上得到保证[10]。这也体现了在立法层面，在公众诉求与政府权力的博弈和斗争中，公众诉求又一次取得了胜利。

三﹑新国家建立之初——煽动法的立与废

美国建国初期，政党办报是新闻报刊界的一大特点，反联邦派和联邦派都利用自己的报刊阐述各自的政治意见，甚至不惜互相的诋毁﹑谩骂。这个时期被称为政党报刊时期。“新闻事业实际上已成了资产阶级内部争权夺利﹑协调思想的工具”[11]。为了维护派别﹑政党自身的利益，执政的党派不惜出台法律以牺牲新闻自由来打击政治对手，维护自身的利益。1798年，总统约翰•亚当斯以捍卫国家政体为由，在国会中提出建立《煽动法》，并要求国会通过，它主要是要限制那些“不听政府话”的编辑们。《煽动法》明显针对新闻自由理念而设立，它试图约束反联邦党人在新闻界的代言人，该法宣布：凡是用捏造的、诽谤的和恶意的文字攻击政府、国会、总统或是在人民中间煽动反对政府的行为都将受到罚款和监禁的制裁。这样，对政府的批评监督权以立法的形式被禁锢起来，而这种权力恰恰是新闻自由的基石之一。在实际的操作过程中，执政党出于自身的利益考虑必然对他所认为的不当言论套用该法律，出现一种不受控制的滥用的现实效果。

除此之外，国会还制定了《国籍法》等一系列法律，与《煽动法》一起总称为“关于处置外侨与煽动叛乱法律”。这一系列法律条款的出台名义上是保护国家社会秩序，实则是限制新闻信息和新闻言论的自由传播，打击政治对立面。费雷德•赛博特在谈到这一时期出台的一系列法律时评论道，联邦主义者运用这一法令来达到政治上的目的，新闻言论自由的权利和信息自由流动的要求成为了政治斗争的牺牲品，这同在美国公众心目中的民主原则相矛盾[12]。

面对如此之情况，必然激起公众的强烈反对和不满，其中较为鲜明的例子是“莱昂事件”，由于莱昂在写给编辑的信中出现了攻击亚当斯总统的言论，被定罪和处以罚款。在随后的事件发展过程中，莱昂得到了公众和新闻界的支持，他们采取递交请愿书和在报纸上刊登公告为莱昂筹集罚金的形式，对政府权力表示了强烈的不满和坚决的反对，在一系列行动的作用下，莱昂于1799年2月获释，并以胜利者的姿态返回首都费城。

联邦派和反联邦派的斗争渗透着各自对于国家政策和新闻自由的理解，一旦某个集团掌权，出于对本集团利益的考虑总会支持有利于本集团的“新闻自由理念”，使新闻自由符合本集团的实用要求。

通过以上的分析，真正意义上的新闻自由主义精神和信息自由流动的要求在这个时期从立法的层面上受到了限制是不言而喻的。在公众和新闻媒体的压力下，1801年3月3日，这些法律被时任总统T•杰弗逊废止。

四﹑国家战争时期——新闻限制超出国家安全的需要

美国在经历了独立战争建国后，国家历史出现了几次大的战争。战争是一个国家的特殊时期，很多政策相应的会发生重大的改变，对于新闻来说也不例外，执政当局往往出于维护社会利益和国家安全考虑，制定一系列法律条款限制新闻自由和信息的自由流动。在战争时期对于新闻的管制是适应战争的需要，维护国家的安全，是可以理解并应该被执行的。但是，有时候政府权力对于新闻的限制超出了国家安全的需要，这就激起了公众和新闻人士的强烈不满和反对。由此就会出现一种限制与反限制的冲突。

从1861年南北战争，1914---1918年的一战期间,1939年的二战爆发再到伊拉克战争，政府都出台了相关的规定与法律，对新闻传播机构和新闻传播的内容加以限制，采取了新闻检查的办法保证新闻传播活动不会对社会和国家产生负面的影响。1914年一战爆发，在美国宣战一个星期后，威尔逊总统成立了公共咨询委员会，这个组织名义上是协调战时的宣传工作，负责政府与新闻机构之间的联络，实际上就是新闻审查机构。他们通过有选择的提供信息或是隐瞒消息，以满足政府在战时宣传的需要，这种新闻审查机制很容易被滥用，公共资讯委员会所“掩盖消息的程度已经超过了出于国家安全考虑的要求”[13]。

1939年二战爆发，1941年12月美国参战，1942年1月15日美国政府发布了《美国报刊战时行为准则》，准则要求所有刊印品不得刊登有关军队、飞机、舰船、战时生产等一切不适当的，政府认为不利的消息。新闻检查局的一万多名员工，对美国与其他海外国家的往来的邮件，电报和无线电通讯进行强制检查。与此同时，军方的新闻审查制度也恢复过来，并且十分的严格。这种审查制度所授予的权力之大，往往使权力人在行驶权力的时候都犹豫不决，权力被滥用的现象更是层出不穷，对新闻的检查已经超出了战时国家安全的需要，这遭到了记者和编辑们强烈反对。

这种新闻自由与新闻审查的矛盾在“肯尼迪事件”中表现的最为激烈，爱德华•肯尼迪是美联社在西线的新闻负责人，他在未经许可的情况下向美联社透露了德国投降的日子，这使得美联社在胜利日的前一天发布了德国投降的消息。肯尼迪随即被起诉，肯尼迪在法庭上为自己辩护时说到，“我的行为对于抵制一种不需要的政治性新闻检查是必要的”[14]。“肯尼迪事件”的意义在于当新闻界在面对超出国家战时需要的新闻审查制度时勇敢的说不，挑战了政府和军方的权威，引发了舆论界对于战时新闻制度的争论，促使政府对于战时新闻制度的出台采取相对谨慎的态度。

五﹑现代民主进程时期——将政府信息置于阳光下

新闻自由原则的基石是对政府及其官员的批评监督权，这种原则从曾格案开始便被初步确立，而这需要两个前提条件，即作为权力基础的对政府信息的知情权和对信息的发表权，也就是要充分尊重信息的自由流动。

20世纪四十年代末，广播电视新闻部主任协会，职业新闻工作者协会，美国报纸主编协会和美联社编辑主任协会就联合起来开展了争取记录公开和信息自由的运动。通过各方的努力，到了1970年，有45个州都拥有了公开公共事务记录和公开涉及公共事务的会议情况的法律和法规。1955年，众议院成立了以约翰•E•莫斯为首的政府信息小组委员会，在新闻媒介组织的帮助下，此委员会赢得了对1789年的“内务法规”的修改权，突破了此法规对于知情权的限制。与此同时，此委员会还在限制行政特权方面取得了一些进展。

在多方的影响和压力下，美国政府根据社会形势的变化颁布了一系列旨在针对政府信息公开的法律。1966年7月4日，约翰逊总统签署了《信息自由法》，该法规定：如果联邦官员扣压不属该法律明确豁免的特殊领域的公共事务信息，公民有权在一年后上诉法院。1974年，《信息自由法》修正案颁布，要求联邦政府公布详细规章，并概述了要求获得信息的申诉程序，搜集信息和复制费用，限定了答复时间，对拒绝提供情况的决定进行司法审查，并授权对随意拒绝提供消息的官员进行罚款等一系列措施，杜绝官方机构的拖延和阻挠。1977年，国会通过的《阳光下的政府法》正式生效，该法规定，50多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门和联邦机关举行会议要公开，在该机构的首席法律官员或法律总顾问的认可下，才允许以某种特殊原因召集秘密会议。1995年，“全部50个州都有了公开记录和公开会议的法律”[15]。

这些法律被称之为现代民主进程中的知情权法律体系。随着这些法律和相关法规的颁布与修订，“美国公众的知情权从整体上看在逐渐扩大”[16]。政府信息的公开为新闻机构提供了大量的信息素材，满足了公众和新闻机构的知情权。从法律的角度上看，是对新闻自由和信息自由流动的保障，推动了国家现代民主社会的发展，是公民诉求与政府权力长期博弈的结果。

六、结语

本文选取了五个时期中有代表性的法律事件以及公众争取新闻自由的典型案例进行了阐释。在公众诉求和政府权力的博弈中，民主意识深入人心和公众争取新闻自由的努力推动了美国新闻自由程度的提高。

同时，维护新闻自由之路仍然是任重而道远的。在国家战争时期，虽然政府和军方对于新闻自由的控制往往超出了国家安全的需要，也遭到了公众和新闻界人士的强烈反对，但是政府和军方的权力依然可以在一定程度上影响新闻自由，“新闻甚至成为美军战争机器的组成部分”[17]。

另外，根据美国“禁发新闻项目”组织的调查，1998年有24条被禁发的新闻，同时，观察家们发现，在美国这个三权分立的国家，无论最高法院的判决如何对新闻媒体和公众权利有利，政府还是可以在15天内成功地禁止一个媒体发表相关信息[18]。为了维护新闻自由精神，社会公众﹑新闻媒体和从业人员以及其他社会力量依然要与干预新闻自由的权力因素进行长期而艰苦的斗争从而获得体现宪法精神的自由之权利。

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（责任编辑：常山客）

TheAdvanceandMaintenanceoftheFreedomofthePressintheGamePlayingbetweentheDemandsofthePublicandGovernmentPower

--fromtheperspectiveoftheHistoryofAmericanJournalism

WangShiyun

Abstract:Throughoutthehistoryofcommunication,thestatepoweralwaystakesavarietyofmethodstoimpedethefreespreadofinformation,soastovindicatetheirruleandauthority.Promulgatinglawsisthemosteffectiveandmostusedmethodtobantherightofpublishfreedomandtherightofinform.Infaceoftherigorousrestrictionofstatepower,thepublicmadelongandhardfightforthefreespreadofinformation.ThepaperfocusesontheregulationsissuedonjournalisminthecolonialanddemocraticperiodofAmericanandmeanstointerpretthestrugglethepublichasmadeforthefreespreadofinformation.Underthepressureofthepublic,thegovernmenthastochangepoliciesandlawsandguaranteethefreedomrightofpress.However,thegovernmentpowerisstillstrongenoughtoinfluencethefreespreadofinformation,andthereisstillalongwaytotheworldoffreedom.

Keywords:thefreespreadofinformation;journalismregulation;power