“河长制”在水环境治理中的效用研究

“河长制”在水环境治理中的效用研究

张永森

天津市市政工程设计研究院天津300392

摘要：“河长制”是水污染情势非常严峻状态下的一种水环境行政治理模式，其主要是由于各级党政负责人员担任河长来对辖区内的河流进行全面管理和整治。主旨是将行政管理中的激励机制、约束机制和竞争机制等引入到水环境治理中，充分利用了各级党委政府的力量，促进水环境治理的效率和效果提升。

关键词：“河长制”；水环境治理；效用

一、河长制概述

1、河长制的含义

“河长制”是指由我国各级党政主要负责人担当“河长”，其主要职责是组织和领导有关河道、湖泊的护理工作，主要工作目的：①充分落实国家水资源管理制度，并且按照制度中的要求，严格把控水环境，从而达到保护水资源的目的；②通过对河道、湖泊的水域、河岸线等生态空间的监管控制，避免出现私自占据河道、在湖泊周围耕作等问题的发生，加强对河道、湖泊的水域、河岸线等方面的管控；③污染水生态空间的源头进行仔细分析收集，提高水环境污染的防范意识；④加强水环境治理力度，为人们安全用水提供保障，进而优化湖泊、河道周围环境，提高生态环境质量；⑤强化对水生态空间的生态因素的修复，按照相关的规章制度，加强对周围环境的保护。

2、河长制的基本原则

在水环境治理中，“河长制”发挥效用的基础上，还要坚持一定的实施原则，即：①坚定生态优先、绿色发展的目标原则，充分认识到自然环境的重要性，在保证不、破坏生态环境的基础上实施是水环境治理；②坚定党政领导，部门联动的目标原则，通过科学建立党政领导为核心的责任体系，将责任落实到个人，在治理过程中找到解决问题的出路，并且充分利用各部门的优势，完善治理措施；③坚定因地制宜的目标原则，考虑不同地域的不同河道、湖泊的实际情况，对其有针对性的进行整体规划，有助于水环境的治理；④重视监督管理、严格考评的原则，落实国家依法治水、依法管水的战略目标，健全河道、湖泊的监督管理制度，以及完善考评体系，利用公众的影响力，共同创建和谐社会和美好环境，达到保护河道、湖泊的目的。

3、“河长制”的由来

2007年夏季，江苏省无锡市的太湖水质严重恶化，再加上炎热的气候条件，造成太湖湖面大面积的蓝藻爆发，致使太湖的水环境急剧下降。当地政府充分意识太湖水危机发生的根本原因是水质发生变化，湖泊水岸线上也存在严重污染等问题。为尽快解决太湖水危机，当地政府发动所有有关部门展开上下联动工作机制，并有各级党政负责人分管64条河道的“河长”，实行分管工作，进而诞生“河长制”，并且取得了优异的成绩，有效改善无锡市周围河道、湖泊的水质，赢得了社会一直认可。

二、河长制的积极意义及有效探索

1、河长制保证权责清晰，明确职权归属。“水环境治理属于公共物品，确立具有公共性的资源与物品的排他性产权非常困难。”实行“河长制”，本质上是一种责任承包制，直接将该区域的某条河流治理权划给政府负责人，河人对应，避免了多头治理的混乱格局，明确其权利和义务，可以明确职权归属。

2、河长制形成部门合力，提高工作效率。水环境治理涉及环保、水利、农业、交通、城管、经信等多个部门，职能既有空白、又有交叉。地域之间、部门之间由于水环境问题带来许多利益纠纷。“河长制”明确了党政一把手为责任主体，带来了权力的高度集中。河长可以调配各种资源，明确了各部门的责任和权利，能够在水环境管理中更加高效地推动工作，较好地解决了相互推诿掣肘的问题，形成部门之间的工作合力，破解了“多龙治水、群龙无首”的状况。在流域水环境治理的过程中如果遇到问题可以由“河长”统一协调，快速排查问题、找到源头并对阵下药，突破现有水环境管理体制的桎梏。

3、河长制促进观念转变，减少治理成本。我国河流数量众多，各河之间水文条件、污染程度都不一样，各地的实际情况、经济发展也不一致，不能用一个规定管理所有河流。只有地方政府根据实际情况、因地制宜，按照“一河一策”的原则制定地区性的水环境管理方案，解决当地的水污染问题，“一河一策”在一定程度上可以实现“交易成本最小化"。领导干部具有调度和配置资源的优势，他们牵头组织河流治理的同时，并结合经济、技术和行政手段推进方案的实施，实现预期目标，有效落实责任人。

三、“河长制”水环境治理机制的演化路径

1、建立完善的环境法规

“河长制”的出台使政府的执行力度和治理水环境的责任增加，但是对于具体的责任界定却还不够明确，同时在法律保障方面也还存在着一定的缺陷。水环境仅仅是我国众多自然资源中的一种，“河长制”在水环境治理中取得了良好的成效，是在水污染非常严峻的情况下提出的，因此，应该将“河长制”应用在整个环境资源的治理中，从而加强我国自然环境整体治理效果，最终实现我国的可持续发展。在环境法律法规中，应该固定地方政府领导和职能部门在环境治理中发挥的重要作用，细化地方政府的环境治理责任、问责以及绩效考核方面的法律制度。

2、统一规划，优化水环境的管理力度

“河长制”是一种对水环境治理进行统一规划和管理的方案，从大局上看，应该加强环境保护和经济发展的统一规划，在水环境治理过程中，不仅要加强水环境的治理，同时还要促进地方经济的发展。因为水环境的治理是一个比较漫长的过程，一般需要近十年的时间，能够承载人口增长和经济发展。因此，在实际的水环境治理过程中，一定要在处理好水环境管理和治理的基础上处理好环境治理和经济发展的关系，将环境保护和经济发展放置在相同的地位，进行统一规划，加强水环境污染的事前控制，制定财政、环保和税收等政策，兼顾环境保护和经济发展。

四、“河长制”在水环境治理中的效用

“河长制”的制是根本，也是水环境治理的一种机制，更是一种具有行政性质的创新型机制，其从根本上完善了各级行政机关内部结构的管理系统，并且更加真实的呈现这些管理的基本组成部分，有效提高各级行政机关的管理效率，解决了各地政府唱起来对水环境治理的困扰，因此“河长制”在水环境治理中具有深远意义。实施河长制可以将管理责任充分落实到单一主体上，避免出现推诿责任、无人可究的问题发生。就目前来看，各地严格按照《水污染防治法》长的相关规定执行水环境治理，但在实际治理过程中，各地政府大都偏重于地区经济发展，而将水环境治理问题移交给相关部门，没有将责任充分落实到单一主体上，进而也就无法保证水环境治理的正常实施，其中与水环境治理联系紧密的相关部门有交通运输业、国土建造、农业、畜牧业等等诸多部门，本身就很难将分清各自职责，再加上各部门之间又存在着一定联系，工作内容相互融合，因此河长制的介入可以使各部门明确各自职责，认清自己的职能，并且有了最高领导人，水环境的治理工作也就简单的多。

通过河长制的应用，可以实现各地政府完善资源配置，有效提高了工作效率，进而为水环境治理提供充足保障。在实施河长制过程中，利用其行政机制，对交通运输、国土建造、农业畜牧业等部门的资源进行合理分配，实现资源整合，使水环境治理得到资源上的保证，提高各地政府对相关制度或是法律法规的执行力。

结束语

除了以上对河长制在水环境中的效用以外，河长制的实施还存在着诸多难点，例如“河长制”不能使水环境治理实现一劳永逸、考评与追责过程较艰难、治理中过于依赖各级行政部门，造成资源匮乏问题的发生等。各地政府必须对问题予以重视，且在实际治理工作中，找到解决措施，从而使河长制更完善的应用在水环境治理中，为后续治理工作奠定坚实的基础。

参考文献：

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[2]王勇.水环境治理“河长制”的悖论及其化解[J].西部法学评论，2015（3）：1-9.

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[4]朱晨斓，屈勇，张明礼，等.“河长制”：地方政府水污染治理的制度创新[J].卷宗，2014（6）.